国外高速公路管理模式及发展趋势

国外高速公路管理模式及发展趋势分析报告中国公路学会青年专家委员贺竹磬博士研究报告1.国外高速公路建设及管理模式概况 (1)（1）财政资金是高速公路建设初期主要资金来源，但财政资金比重逐年减少 (1)（2）国外收费公路超过16万公里，我国收费公路所占里程不足50% (3)（3）普遍经历了政府为主导到市场为主导的发展阶段 (3)（4）收费公路基本上是特许经营的高速公路，普通公路收费较少 (3)（5）公路经营组织市场化、私有化，是21世纪以来收费公路发展的主要导向 (4)（6）收费公路一般具有较长的收费期限，最长可达到145年 (5)（7）各国收费标准差异大，但多数高于我国，而且普遍根据物价水平进行调整 (5)（8）高速公路通过规模化经营，由大型集团公司运营管理，以提高经营效率 (6)（9）不停车收费（ETC）较为普遍，大幅降低高速公路拥堵，提高通行效率 (7)（10）注重上市机制筹措公路建设资金，收费公路一般由上市公司经营 (7)2.国外大力发展收费公路的主要原因是财政资金短缺和提高公路运营效率 (8)（1）德国高速公路收费的主要原因是欧盟公路普遍收费和公路维护资金短缺 (8)（2）美国大力发展收费公路的主要原因是公路基金缺口较大和提高公路运营效率 (9)（3）日本收费公路市场化原因在于提高经营效率，偿还债务 (10)3.国外收费公路发展对我国的启示 (12)（1）坚定不移地将通行费制度作为一项公路事业发展的长期国策 (12)（2）构建可供选择的两套出行网络体系，尽快推进普通公路免费通行 (12)（3）适度延长收费公路的收费年限，适当降低个别收费过高的路段 (12)（4）推进规模化经营，组建全国统一的大型集团公司统一管理国家高速公路 (12)（5）构建限制暴利与亏损补偿的高速公路特许经营制度 (12)（6）大力推进不停车收费和道路导航技术应用 (13)4.附件：国外主要国家收费公路统计表 (14)（1）亚洲 (16)（2）北美洲 (19)（3）南美洲 (21)（4）大洋洲 (22)（5）美国 (26)（6）欧洲 (30)国外高速公路管理模式及发展趋势世界上第一条高速公路建于1932年，是德国的波恩到科隆高速公路。

目前，全世界80多个国家拥有高速公路，高速公路通车里程达到23万多公里（2004年数据）。

高速公路总里程最多的国家是美国，目前美国的高速公路总里程为10万公里，已建成完善的州际高速公路网；位居第二位的是中国，目前已经突破7万公里；排在第三位的是澳大利亚，拥有1.9万公里；第四是加拿大，拥有1.65万公里高速公路，绝对大部分不征收车辆通行费；第五是德国，拥有1.25万公里高速公路；第六是法国，拥有1万公里高速公路。

高速公路虽然在各国公路网中所占的比例较低，但在综合运输中，占据了非常重要的地位。

据统计，法国高速公路里程仅占公路总里程的1％，却承担着法国近50%的车流量，日本高速公路仅占全国公路里程的0.68%,却承担了总货运量25.6%。

美国高速公路占全国公路里程的1.35%,却担负着总运输量的25%, 英国高速公路占公路总里程的4％，却承担着交通总量的34％，货运量的67％。

可见,高速公路在各国交通运输体系中均发挥了重要的作用。

与20世纪90年代相比，目前在世界范围内正有越来越多的国家已经或正准备采用收费公路政策。

据不完全统计，这些国家的收费公路规模已达近13万公里（截止2005年）。

其中：非洲3个国家、亚洲9个国家（未含中国）、大洋洲2个国家、欧洲33个国家和地区、中北美洲8个国家、南美洲5个国家。

在这些收费公路项目中，主要是高速公路、桥梁、隧道等容易实现排他收费的公路项目。

1.国外高速公路建设及管理模式概况世界上最早的高速公路出现在20世纪30年代的德国、意大利、美国等西方发达资本主义国家。

第二次世界大战后，由于战后重建和发展经济的需要，西方工业发达国家掀起了修建高速公路的热潮。

20世纪中后期，一些发展中国家在实现现代化的过程中，也把修建高速公路作为基础设施建设领域的一项重要措施。

截止2006年底，全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路，世界上高速公路通车里程已有近30万公里，美国、日本、德国、加拿大等发达国家已经构筑了与本国经济和社会发展相适应的高速公路网。

（1）财政资金是高速公路建设初期主要资金来源，但财政资金比重逐年减少高速公路具有建设成本高、投资规模巨大的特点，产业发展的关键是资金筹措问题。

从国外高速公路资金来源渠道看，高速公路融资模式分为三类：一般税收、公路使用者税和道路通行费。

从管理体制的角度来看，对应的分别为中央财政制、专项基金制和项目融资制三类。

在高速公路建设之初，世界各国普遍采用中央财政制的投融资体制。

采用中央财政制，有利于降低公路使用者的负担，此外，中央统一财政有利于国家统筹兼顾，当国家财力比较充足，对基础设施建设投入较多时，可以集中力量加快高速公路的建设。

实现中央财政制的国家主要集中在欧洲，包括英国、德国、丹麦、荷兰、西班牙、瑞典等国家。

专项基金制是指公路建设资金来源于公路使用者税收。

一般而言，发达国家平均公路使用者税占公路资金总量的70%，燃油税平均占公路使用者税的70%。

实行公路专项基金制的国家有美国、日本、澳大利亚等国家。

项目融资制也就是道路通行费制度，是指以特定的高速公路收费权作为担保条件，通过向金融机构借款等方式，或者通过特许经营的模式，由高速公路公司发行债券和股票等模式筹集高速公路建设所需资金，等高速公路建成通车后，利用收取的通行费予以偿还。

二战以后，西方国家为恢复经济，开始大量投资建设高速公路，政府没有能力通过正常税收渠道筹集足够的公路建设资金，因此，部分国家开始采取以公路收费为担保的债务融资模式，或者向民间资本融资的模式。

采用项目融资制的国家主要以法国、意大利为代表。

目前，采取项目融资制已经成为国际上高速公路产业发展最主要的融资模式。

整体而言，多数国家的高速公路建设资金来自于财政资金，不论是一般税收还是燃油税等专项税收，高速公路建设资金主要来源是国家财政，少量的辅以债务融资和社会投资。

多数国家都根据受益原则建立了以燃油税为基础的高速公路建设专项基金，用以承担高速公路的建设和养护。

此外，也有些国家为了支持高速公路企业的发展，用财政补贴的方式作为专项基金。

图1 国外交通基础设施投资政府支出的比例从上图看出，国外交通基础设施建设初期，国家财政资金所占比例较大，但随着市场化运作的推广，近年来各国财政在基础设施的投资比重在不断减少。

（2）国外收费公路超过16万公里，我国收费公路所占里程不足50% 截止2009年底，全世界约有70个国家和地区不同程度地采取了收费公路政策建设和发展高速公路。

据不完全统计，52个国家，全球收费公路总里程已经超过15万公里。

2009年以来，我国已取消了17个省份政府还贷二级收费公路9万多公里，目前有15.4万公里的收费公路。

考虑到近年来国外许多国家大规模修建收费公路，我国收费公路里程占世界收费里程应低于50%。

（3）普遍经历了政府为主导到市场为主导的发展阶段图2 国外高速公路不同发展阶段国外高速公路建设初期，基本上是以由政府主导的模式进行，由国家财政进行投资建设。

但在建设高峰期，由于国家财政投资能力有限，所以通过特许经营的方式吸引社会资本进入高速公路市场，通过市场化运营加快了高速公路发展的速度。

当高速公路企业因经济危机而面临经营困难时，这些国家又对高速公路企业进行国有化收购与重组，帮助高速公路企业渡过难关。

到20世纪90年代，当高速公路处于平稳运营期时，又通过私有化、民营化的模式再次引进民间资本，实现国有资本的退出，高速公路逐步过渡为市场主导型。

典型的例子是法国、意大利、西班牙。

2005年，法国政府以148亿欧元的价格将本国三大高速公路公司（法国南部高速公路公司、巴黎－莱茵－罗讷高速公路公司和法国东北部高速公路公司，法国政府此前在所持股份分别为50.37％、70.21％和75.65％）中的国有股份转让给法国或外国的私营公司，以偿还法国的公共债务，自此，法国各高速公路已实现私有化。

（4）收费公路基本上是特许经营的高速公路，普通公路收费较少欧盟27国2006年底高速公路总里程63500公里；2006年底收费高速公路27073公里，占42.63%。

其中意大利和法国分别占86.43%和77.47%。

一般公路收取车辆通行费的国家较少，主要有日本、菲律宾、印度尼西亚等亚洲国家。

在收费公路运作过程中，普遍采取特许经营制度，签订特许经营协议。

特许经营制度有利于明确政府主管部门和公路经营企业在公路收费经营管理中各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系。

通过特许经营的模式，收费公路经营受到政府的监管，但政府保障公路公司的合理回报，企业也不能获取超额报酬。

（5）公路经营组织市场化、私有化，是21世纪以来收费公路发展的主要导向二十世纪末以前，一些国家的收费公路具有政府还贷的特征（例如日本、法国等国家的收费公路），或者存在政府对收费公路经营较多的干预（例如意大利、澳大利亚等国家）。

澳大利亚政府对一些特许经营高速公路项目的基本政策是：上封顶，下保底。

澳大利亚收费公路管理局曾规定：项目的通行费收入如果在预算的110%以内，全部归项目公司；超过110%的部分管理局要参与分成；如果低于90%，管理局则给予一定补偿。

近年来，随着高速公路养护、维护费用的增加，以及高新技术不断应用到高速公路领域，原来通过税收支付公路建设、并免费通行的国家，也开始通过民营化、市场化的模式运营管理高速公路，如奥地利、瑞士、德国等国，开始收取道路通行费。

进入二十一世纪以后，欧盟、日本、澳大利亚等国家开始推行公路经营企业的私有化，并开始减少政府对项目公司经营的干预，逐步把项目公司推向市场。

由于公路基金的短缺，美国也开始迈出了利用国内外民间资本和特许经营方式发展本国公路网的步伐。

美国的收费公路里程也从90年代的9000公里左右发展到现在的1.3万公里（截止2009年）。

表1 欧洲国家收费公路规模变化表从上表可以看出，从2000年到2008年间，20个欧洲国家的收费公路由2000年的19492公里增加到29242公里，增加了50%。

（6）收费公路一般具有较长的收费期限，最长可达到145年收费期限根据项目具体情况确定，一般在收费标准统一后，不同项目的建设成本回收、收益能力完全需要通过收费期限来确定，所以世界不同国家间的高速公路收费期限相差很大，即使是同一个国家，差异也比较大。

●法国、西班牙等主要欧洲国家的收费年限在30～60年之间，日本为45年，菲律宾为50年,巴西为25年，墨西哥为30年。

美国没有明确规定公路的收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。