我国个人所得税存在的问题及对策研究

引 言 随着我国改革的不断深入，社会主义市场经济的不断发展，国民经济持续快速增长，居民收入迅速增加，人民生活水平明显的改善和提高，市场将在资源配置中起着越来越重要的作用，市场经济可以有效的提高效率，却无法兼顾公平。因此，政府应当恰当地运用经济杠杆和必要的行政手段，通过再分配过程加以调节。个人所得税作为具有调节功能的财政工具，理应担此重任。 个人所得税是对个人（自然人）取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。个人所得税自1799年由英国首创,历经两个世纪的发展和完善,已成为现代政府公平社会财富分配、组织财政收入、调节经济运行的重要手段,并成为大多数发达国家的主体税种。我国个人所得税开征较晚，自1980年以来,国家先后颁布了《中华人民共和国个人所得税法》、《个人收入调节税暂行条例》和《城市工商户所得税暂行条例》，开始征收个人所得税。随着我国经济的快速发展和居民个人收入水平的连年提高，我国的个人所得税得到了迅速发展,税收收入基本上呈几何级数增长：1985年突破了1亿元，1993年达到46.82亿元，1994年税制改革中将以上三税合并,实施新的《个人所得税法》,税制改革后，1995年即达到了145.91亿元，至2003年已达到1417.18亿元。从1999年10月1日起对居民储蓄利息开征利息所得税，至此，个人所得税已进入中国的千家万户,与每个公民的利益直接相关,引起理论界和大多数百姓的普遍关注。 90年代以来，我国的个人所得税的税收收入亦随我国经济发展,人民收入水平的提高而有较大幅度的增长，在税收总量中所占的比重逐年快速提高。个人所得税在地方税收收入中的比重也逐步增长。在全国相当多的省、市，个人所得税已经成为仅次于营业税的第二大地方税种，成为地方财政的重要支柱之一。例如，在北京市，个人所得税就已经成为地方工商税收中仅次于营业税的第二大税种。据统计，北京市个人所得税收入上升很快，个人所得税近5年来平均每年递增49%，占地税的20%左右。从个人所得税在整个税收收入中的变化情况看，个人所得税已成为近年来各税种中税收收入增长幅度最快的一个税种，1993年以来年平均增幅达40%，1998年我国个人所得税收入为1993年的7倍。1994年全国征收个人所得税72.67亿元，比上年增长55.28%，占各项税收收入比重为1.41%。1995年全国征收131.39亿元，比上年增长80.8%，占各项税收收入比重为2.2%；1996年全国征收193.06亿元，比上年增长46.95%，占各项税收收入比重为2.8%；1997年全国征收259.55亿元，比上年增长34.44%，占各项税收收入比重为3.2%；1998年全国征收338.58亿元，比上年增长30.45%，占各项税收收入比重为3.7%；1999年全国征收414.3亿元，占各项税收收入比重为3.9%；2000年全国征收约660亿元，占各项税收收入比重为5.21%，其中银行存款利息个人所得税为149亿。个人所得税已成为我国税收体系中最具活力、最具增收潜力的税种。随着社会经济的发展，个人收入水平的普遍提高，个人所得税将保持其持续快速增长的势头，成为财政收入的重要税源。同时，我们也不得不看到飞速发展背后的问题。 二、我国个人所得税存在的问题分析

我国目前的个人所得税政策存在不少的问题，比如，缩小收入差距的作用比较小；存在横向不公平现象；以及在税收征管等方面的问题。

1、我国个人所得税缩小收入差距的作用较小 陈卫东在其《从国际比较看中国个人所得税发挥再分配功能的改革思路》一文中，通过我国与英美两国个人所得税的比较发现并指出，所得税的累进性使它在缩小收入差距中发挥着重要作用，然而我国个税在设计上存在累进度发挥作用不够，并且分类所得税有利于高收入者合法避税。究其原因，主要有以下两方面： 首先，中国个人所得税在税制累进度设计上存在的缺陷。税收累进度是个人所得税缩小收入差距的基础，只有真正做到不同收入级距能按不同边际税率纳税，才能现实达到税收的累进征收效果。可惜的是，我国的个人所得税设计虽然在税率形式上是累进的，但与中国收入分布的现实不太适应，所以其高边际税率被真正执行的不多，从而失去了个人所得税在调节收入差距上的累进性。此外，扣除也偏大。在与美国以及与世界发展报告中人均GNI（国民收入）与中国近似国家的个人所得税税率表进行比较，我们不难发现我国的个人所得税工资薪金所得扣除额相对于人均GNI而言过高。也就是说，在相同税率之下，累进性越强，处于收入分配相对位置排序的个人所获的应税收入面临较高税率。而我国由于制度上的缺陷，使得税率累进性不强，从而降低了调节收入差距的作用。

其次，所得税规模偏小，也起不到应有的缩小收入差距作用。在设计1 9 9 4年的税制时，主要想解决的问题是促进经济发展，所以当时强调税收中性，本着促进经济效率优先的原则。在当时宏观经济的背景下，个人所得税在缩小收入差距作用不可能得到强调，而且在保证财政收入的前提下，也不可能以个人所得税为收入主体，使得个人所得税整体规模很小，即使在个人所得税规模最大的2 0 0 2年，所有税收收入中个人所得税仅占6. 9%，只有整个GDP的1. 16%。这对于调节收入差距的作用当然是杯水车薪。若没有重大的税制结构改革与调整，中国个人所得税在调节收入差距中的作用很难得到较大幅度提高。

2、我国个人所得税横向公平的缺陷分析 首先，中国目前实行的是分类制的个人所得税，己经失去了应有的效力。我国个人所得税法从立法实施到现在己经有十多年了，其间经济环境变化很大，虽然税法本身己经做出了一些调整，如对利息所得的征税，但基本上是迫于形势压力而非主动改进。分类所得税在设计时是合理的，因为当时个人信息体系极不完善，获取个人收入整体情况不容易(即使要得到也要付出相当大的管理成本)。随着时间的推移，分类所得税对不同收入来源适用不同税率和扣除的弊端也就显示出来了。从决定累进程度的因素来看，如果有两个纳税人有相同收入，但其中一人只有一个收入来源，而另一人却有多个来源时，税收公平原则将受到严重损害。因为不同收入来源都分别有宽免和与所得相关的扣除对应于应税所得的减少，而单一来源收入者却只有惟一的宽免和与所得相关的扣除。由于在收入来源确定上的相对模糊性，高收入者通常可以充分利用多个宽免及扣除减少纳税。举例来说吧，一人工资1300元每月，另一人则每月有8 0 0元工资再加800劳务报酬，前者需要纳税，而后者则无需纳税，税收公平性受到了严重损害。另外，当前所得分类过多过细且有歧视倾向，最为典型的表现就是工薪所得适用九级超额累进税率，而个体工商户的生产经营所得适用五级超额累进税率，如果换算为年度比较，个体工商户年应税所得边际税率为3 0%时，工资薪金所得边际税率才为1 5%，这显然不能满足横向公平的要求。

其次，扣除额未充分考虑纳税人享受相同数量所得的能力差别。即使个人的偏好相同，取得相同数量的所得，由于其性别、健康状况、职业、年龄、所承担的社会责任不同，也会导致对同类商品的消费能力不同。如赡养人日多少、残疾人与正常人、老人与青壮年、脑力劳动者与体力劳动者、身体患有重大疾病的人与健康人在消费能力上有很大差别。现行扣除额并未考虑这一点，无论何种人，就同一类所得而言，一律一个标准，并没有考虑特殊的扣减。这一点美国的个人所得税法规定的就比较详细，更加人性化。但是其前提是必须有详细准确的个人收入情况、信用情况的记录，而我国这方面比较落后。

再次，扣除额未考虑所得之外的附加福利和取得不同所得的成木差别。从所得之外的附加福利来看，扣除额并未将附加福利加以考虑。现在各类企业以附加福利形式增进个人消费能力是一个非常普遍的现象。附加福利一般是以实物形式体现的，一些行业由于其丰厚的财务实力会为员工提供很多便利的条件，存在很多有助于生活水平提高和增进文明、身心健康的福利措施。取得相同数量不同性质的所得，其付出的成木不一样，同质同量的所得对不同的纳税人而言，其付出的成木也不一样，不同的人由于处于不同的社会环境，所付的成木中不只是包含劳动体能的付出，还包含着决策、管理、风机遇、荣誉和精神等很多无形的付出。随着经济发展和社会的进步，成木的外延和内含也发生了很大变化，用原始、传统的扣除办法已经不能满足横向公平的要求了。

3.个人所得税征管上存在的问题 我国个人所得税于1980年9月开征，1994年进行了初步修改，开始实施新税制。各级税务机关不断改进和加强个人所得税的征收管理，从而推动了个人所得税收入的连年高速增长。然而，我们也应清醒地看到，当前的个人所得税征管仍然存在许多问题。

首先，对个人收入不能实施充分有效的监控，对高收入个人的税收调节力度不强，个人所得税流失较为严重。据统计，2001年中国7万亿的存款总量中，占全国人口不到20%的富人们占有80%的存款比例，其所交的个人所得税却不及个人所得税总量的10%，全国个人所得税的纳税主体仍然是工薪阶层。在收入监控上，缺乏必要的部门配合和监控手段。我国现行的法律制度未规定各级税务机关有权对纳税人的资产进行评估及相应的法律配套措施。

其次，个人所得税征管存在许多不足。①征管手段落后。我国目前实行代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核、扣缴制度都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果，还没有形成综合信息网络系统。②征管人员数量不足，素质不高。目前，我国有近百万税务人员，但真正致力于个人所得税征管的不多。大约有一半以上的税务人员学历低，并且有一部分原先学的并非税收专业，其专业知识和业务技术不能适应税收实际工作的需要。我国正处于经济高速发展的新时期，新事物的不断出现，使得个人所得税征收与监管还存在不少的问题。但同时我们也应该看到，国家在积极地探讨进一步完善个人所得税体制的方式方法。随着我们对于问题本质的逐步认识，个人所得税现在所存在的问题会得到解决。

三、我国个人所得税改革的几点建议 1、从分类制所得税向综合制所得税转变。通过以上的分析我们不难看出，综合所得税较之分类所得税在缩小收入差距上起的作用更大。出于稳定的目的，当前不可能一步到位，改革方案应当采取渐进而非激进方式。所以在政策调整上，首先应当是考虑实际，对分类所得税进行一些适当改进，然后在条件合适的时候再向综合所得税的转化。当前个人所得税改进的重点是使其累进性真正体现出来，从上面比较可知，税法在税率设计上不合理，高税率形同虚设。为此，需要对个人薪金所得适用税率及纳税级距进行调整。在条件适宜时可以由当前的分类所得税向综合所得税进行转化。我们认为这些适宜的条件有：人均GNI达到中等收入国家的水平；社会上交易的实现大多使用转账支付；银行、税务、海关等之间实现计算机联网，能够实现对纳税人的信息共享；纳税人的法律意识有极大程度的提高;对违反税法的处罚相当严厉且行之有效。这是进行个人所得税改革的长期目标，其需要很长的时逐步进行。