浅谈公众参与环境保护的原则

1 浅谈公众参与环境保护的原则 【学科分类】环保法

【摘要】随着环境污染和生态破坏的日益严重，公众参与得到越来越多的重视。公众参与环境保护指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。在探讨公众参与原则的理论基础的前提下，本文分析了我国环境保护法对公众参与的相关规定和存在的问题 提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议。 【关键词】公众参与;环境权;环境保护 【写作年份】2007年 【正文】 中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重，如酸雨、臭氧层破坏、全球性气候变化、生物多样性锐减、土壤退化的加速、淡水资源的枯竭与污染、森林面积急剧减少、突发性环境污染事故等。而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度，除了人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因以外，从更深层次上看，还有一个重要原因，就是公众参与程度太低。

公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。参与的主体是公众，一般意义上的“公众”是众多分散个人的集合，是政府为之服务的主体群众，是一个群体概念。但凡涉及到社会经济活动的事情,真正的主体就应该是个体的人。因而环境保护领域的“公众”也不应该是抽象概念下的公众,其应该强调个体。公众参与是发达国家环境法的一项基本原则，是指在环境保护领域,公民有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。

一、公众参与原则的理论基础 （一）公共信托理论 在19世纪60年代以前，人们基本上只把环境要素当作是可以带来经济利益的资源看待，而对其生态属性却知之甚少。兼之由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性，法律没有将其纳入调整范围而予以保护，事实上，政府对环境资源的利用基本上是持放任的态度。这直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可 2

逆转地恶化。美国法学家萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”的理论。他认为，鉴于空气、水、阳光等环境要素之于人类生活不可或缺，我们应该摒弃将环境要素当作“自由财产”的传统做法，使其成为所有权的客体，将其视为全体国民的“公共财产”；国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，将其委托给国家，由国家加以管理，国民与国家之间是委托方与受托方的关系；国家作为全体共有人的委托代理人，为了全体国民的利益，必须对全体国民负责，不得滥用委托权，应当对环境资源予以保护和维持。该理论将环境要素界定为全体国民的“公共财产”，确立了财产上的法律关系，打破了过去环境资源无主的局面，既有利于法律对环境要素的开发和利用行为进行调整，遏制环境污染和生态破坏加剧的趋势，也为国民参与环境管理提供了理论上的正当性和合理性，结束了环境要素无人管理的历史。国家环境管理权力的来源和权力获得的正当性，也在国家和国民之间形成了相应的法律关系，国民得基于此对国家的环境管理行为进行监督，而让公众参与环境管理无疑就是对政府进行监督和制约的最佳机制安排。这种公众参与的范围是狭窄的，并没有其应有的所有内涵，公众并未能直接参与环境管理，公民环境权益受到侵害时却无法寻求法律救济。于是，有人以“公共财产论”和“公共委托论”为基础，提出了公民享有“环境权”的理论，认为环境权才是公众参与环境保护的坚实基础。

（二）环境权理论 环境权作为一种新型的人权，是人的一项应有权利。环境权的提出反映了新的社会价值观和生态理念。目前，虽然世界上有许多国家在其宪法或相关环境立法中都规定了环境权，但是，由于环境权概念的内涵模糊，对其概念的确定性国际社会及法学界并未达成共识。李步云先生曾论述过人权的三种形态，即应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是权利的初始状态，它是特定社会的人们基于一定的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需要和权利需求，是主体认为或被承认应当享有的权利。[1]此种权利是天赋人权，即人作为人应当享有的权利，它是一种绝对的，不可转让的权利。环境权就是这样的一种权利，它产生于人类保护环境实际需要中，源于人类可持续发展的理念。它是人的应有权利。法定权利是国家通过法律的制定或认可，使应有权利法律化、制度化，使其置于法律的保护之下。只有存在应有权利，才能产生应不应该以及如何去保护它的问题，否认应有权利的存在，法定权利就会变成无源之水，无本之木。[2]实有权利是人们在现实生活中实际应享受到的权利，它是权利价值的最高表现形式和最终归宿。环境权作为人的应有权利，它转变为法定权利、实有权利是一个历史的过程，它需要国家在法律上、制度上提供切实的保障，即法律的制定认可和制度的构建同等重要。将环境权分为程序性的权利和实体性的权利分别进 3

行研究，对保障环境权的实现具有现实意义。公众参与权正是一种程序性的权利。公众参与权的实现将有助于环境权逐步地从应有权利向法定权利和实有权利的转化。因为程序性权利是实体性权利实现的途径。所以，在宪法和相关环境立法中首先确认公众参与权，将有助于环境权的最终实现。因为，当公民的环境权被侵害时，正是程序性权利的存在和良好地运转才使环境权得到维护和保障。

二、公众参与原则的法律规定及其存在的问题 我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与环境资源保护的宪法依据。早在1989年颁布的《环境保护法》第6条就已规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境资源保护提供了原则性的法律依据。《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》的第13条均规定：“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”《中国21世纪议程》明确提出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》对公众参与环境保护的途径作了比较具体的规定。

由上可知，我国的立法在许多方面不够完善：首先，就环境的知情权而言，“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认；其次，就公众监督污染企业和环保主管机关而言，我国公众参与的法律基础亦相当薄弱。最后，就政府提升公众的环境意识而言，和其他国家相比，虽然《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护科学知识。”但仍欠缺相关的配套规定，实际运作上亦然。这导致除每年在“地球环保日”、“植树节”等重大节日环保机关会走上街头或通过媒体做一些宣传之外，平时缺乏与公众近距离、深层次的沟通。具体表现为：其一，现行立法关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。这与公众参与的根本性质有很大差距，与实现环境法目的所要求的公众参与相差甚远。其二，现行立法中已有的一些关于公众参与的规定，也过于原则和抽象，缺乏可操作性，导致公众参与的范围较窄，不利于环境保护的发展。公众参与的范围从深度和广度上扩展是当代环境立法的趋势。如法国的《环境法典》规定，国家、地区、省、市镇、公有机构、合资企业在从事涉及全国利益的大型公 4

共治理项目时，在该项目的制定阶段，必须组织相关的公众审议，让公众充分了解该项目的影响,并参与到其决策中去 。而中国在环境保护活动中，公众可以参与的范围相对来说是狭小的。如《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会，忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面，而恰恰在这些方面很容易对环境造成巨大危害。因为这些宏观的环境措施涉及的范围广、影响大，如果缺少公众的参与和监督，其决策失误的比率无疑是较高的。公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件，而这些条件并非仅靠环境立法所能解决的，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位。更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重，举步维艰。

究其原因，不难发现以下几个重要的方面。其一，我国的环境立法多数产生于八、九十年代，那时中国的经济刚刚起飞，环境问题还不甚明显，因此相关法律的立法重心在于环境资源的经济功能。其二，我国环境保护的社会大环境和舆论氛围存在弊端。环境保护观念的培育，受到社会舆论氛围的影响。长期以来，一些地方政府在实际工作中，为了发展经济，往往过多追求硬性的经济效益，而忽视对柔性的环境加以保护。这种发展目标的定位，使得社会上减少了对环境保护进行必要的宣传工作，从而影响到生态环境的维护和发展，也阻碍了公众环保意识的提高和环保行为的实施。其三，公众参与环境保护的信息成本和经济成本较高。

综上，我国环境保护法中的公众参与原则的立法一直以来都没有得到修改和完善，并具体化为一些重要的法律制度。“原则是软法，只有抽象的思想上的指导作用，没有具体的、可检查的约束力”，因此我们必须检讨将法律原则与法律制度截然分开的传统观念，积极地将该原则具体化为具有可操作性的法律制度和法律措施。[3]

三、完善环境保护法中的公众参与原则的立法建议 （一）明确公众的权利和义务 我国现行法律关于公众参与环境保护的立法缺乏全面、具体的权利规定, 公众依法享有的权利只有检举权、控告权、部分参与权和赔偿权,至于其他必需的权利如环境知情权、环境受教育