城市社区行政化改革的模式评析及解决之道

20—————————— 收稿日期：2013-05-23

作者简介：凌学武（1978-），男，江西九江人，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授，主要从事行政改革与

地方治理研究。

摘要：城市社区行政化改革的典型模式主要有：铜陵模式、上海模式、江汉模式及盐田模式。完善社区行政化改革，促进社区发展，必须引入一种新的治理理念，明确区分政府、社区、社会中介组织的角色定位和职责边界，选择社区公共事务多元分类治理。

关键词：城市社区;行政化改革;模式评析

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号： 1674－1072（2013）04－020－04

自2000年民政部颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》以来，我国城市社区建设取得了积极的进展。但随着社会主义市场经济体制改革进一步深入与完善，原有城市社区建设日益暴露出一些不容忽视的问题。尤其是在政府主导城市社区建设背景下，社区空间行政化现象日趋严重，城市社区建设难以走出社区自治组织被“行政吸纳”的困境。十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”[1]因此，总结已有改革模式的正反两方面经验教训，在新的起点上提出城市社区行政化改革解决之道，就成为一个迫待解决的研究课题。

一、城市社区行政化表现及缘由

所谓社区行政化：一般是指“城市基层政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，

自上而下地实现社会再组织的过程。”

[2]

社区行政化的一般表现在：第一，职能行政化。有关法律文本规定，城市社区居民委员会本是一个居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在政府与居民委员会关系上，居民委员会协助人民政府

或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。但目前现状是社区居民居委会承担了许多应由政府承担的职能，从协助变成了主力。由于社区居委会陷入繁忙的行政事务之中，致使其难以履行自我管理、自我教育、自我服务的职责，功能角色错位，成为基层政府的附属办事机构。第二，成员行政化。社区居委会成员行政化有两个途径；一是从街道办事处改革精简下来的人员到社区任职；二是推行社区居委会干部队伍职业化和专业化建设，将社区居委会成员与社会工作者混为一谈，有的地方甚至将社会居委会干部列为事业编制。[3]第三，权力行政化。城市基层政府职能部门垄断大部分资源和权力，基于自身经济理性与工作开展便利出发，自上而下在社区建立起排他性的行政系统，通过等级命令开展社区公共服务和社会管理。因此，社区居委会权力主要按照政府的行政命令与要求而行动，一些本应由社区居委会决定的自治事务也大都要得到政府的批准和认可。

由于市场经济体制改革逐步深入，原有在计划经济体制下的单位制逐渐打破，因此消弱了单位作

城市社区行政化改革的模式评析及解决之道

凌学武

（中共江西省委党校, 江西 南昌 330003）

为政府联接个体的社会组织作用。如今政府越来越多的要直接面对作为个体的社会成员，亟需新的有别于单位的社会组织来承担对个体社会成员的管理。社区建设便成为社会再组织的有效途径。在社会转型、企业转制和政府转变职能的过程中，社区行政化作为一种政府制度选择，根源于固有的路径依赖。正如道格拉斯?诺斯所说“从历史中存活下来的，表现在社会文化中的知识技能和行为规范使制度变迁绝对是渐进的并且是路径依赖的。”[4]受历史文化条件的限制，早期的单位制运用行政管理手段依然保持着强大的制度惰性，这就不难理解政府要用行政机制而不用社区自治机制来实现社会重组。

城市社区行政化改革的缘由在于目前社区行政化日益严重。如果在推进社区建设背景下继续采用行政化手段来安排与开展城市社区自治事务，必将是一种不经济、不可持续的社区发展之路。按照公共选择理论，作为义务提供公共物品、公共服务的政府毫无疑问地会将利益最大化作为自己决策诉求与行动安排。考虑到社区是单位制解体后新的社会再组织过程载体，直接面对着社区居民，理性的基层政府便将其触角延伸到了社区居委会，而不将其看成是协助自身实现政府职能的居民自治组织。或者口惠而实不至，名义上承认社区居委会是居民自治组织，但实践中基层政府将其看作是自身的附属物、政府的神经末梢，以帮助政府实现自身职能。最终，行政力量过度，大大挤压社区自治组织、非政府组织生长空间，民间资源得不到发展利用。由此加大政府财政负担，并加强政府各部门纵向条管而弱化各部门之间的横向协调，造成重复工作，浪费资源。尤其严重的是，政府管着社区居委会的帽子和票子，它们监督居委会而不受居委会监督，使得居委会对政府有着强烈的依赖性。

二、城市社区行政化改革的典型模式及评析

社区行政化问题的关键不是要不要改革，而是怎么去改。现在争论的焦点是社区居委会要不要协助政府开展工作，多大程度上协助，如何协助？全国各地多个城市做了有益的探索，形成了多样化的社区行政化改革模式。当然，要对社区行政化改革做全景式的描述是困难的，但从改革后政府与社区行政力量强弱的变动与行使方式的不同，可以概括出社区行政化改革的典型模式。

1.铜陵模式。2010年7月开始，安徽铜陵市官山区率先在全国启动了社区综合体制改革。改革的主要做法是撤销铜陵市原有10个街道办事处和61个社区工作站，将其全部整合为23个社区居委会。每个大的社区里设置社区党工委、社区居委会、社区公共服务中心三个组织。城市管理级别由过去的“市-区-街道-社区”四级管理变为“市-区-社区”三级服务。撤销街道办事处之后，原有行政编制和事业编制的街办工作人员按照“身份不变、待遇不变、级别不变、福利不变，”的原则，全部下沉到新组建的社区居委会。改革后的社区全面开展社区居委会直选，成立居民代表大会和议事委员会，依托居民小组、楼栋自管等群众性组织，民主协商公共事务。在社区一级推进社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度，议事协商委员会议事规则等制度，保障居民的自治权利。[5]铜陵模式把过去城市四级管理变成了三级管理，减少行政层级与管理成本，实现区政府行政事务直接与社区对接，无须再经过街道办事处转手。原有街办的人力、财力与资源全部整合到改革后的大社区，实现服务、资源下沉，在一定程度上提升了服务社区居民的质量与效率。社区里的公共服务中心专门负责对社区居民行政事务进行一厅式审批和一站式办理。社区居委会初步还原了应有的自治功能，提升了居民自治能力，弱化政府“替民做主”的惯性思维。铜陵模式改革在取得一定效果的同时，也存在一些难以回避的问题。一方面社区居委会的自治组织身份受到挑战。在撤销街办时，原街办工委书记或主任到社区后，部分人员不仅担任社区党工委书记，同时也担任社区居委会主任与社区公共服务中心主任，身兼三职。这种人事安排很显然混淆了社区居委会的自治功能与社区公共服务中心的行政功能，将原属于政府派出机构的街道办公务员空降到社区自治组织中，并行使原有的街道办职能，其合法性缺乏法律依据。另一方面，下改上不改，撤销街道办后，市、区政府依然把社区当成行政机构，依然会下达各种各样的行政指令性任务，最后对这些任务要进行考核监督，严然把23个社区当成23个小街道办。

2.上海模式。上海社区建设开始较早。1997年就明确建立了“二级政府、三级管理、四级网络”的社区管理体制。这一体制得到全国很多城市的借鉴与应用。直到今天，上海模式依然成为社区建设的主流模式，其典型特征就是通过完善街道行政权力网络来实现社会再组织。具体来说，通过建立街道行政社区，实现街道办事处的行政区划与社区重叠，成为城市社会管理的基本单元。以静安区为例，

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其主要做法是在社区（街道）党工委下，设立行政党组、综合党委、居民区党委。在街道办事处内设社区管理工作部、社区服务工作部和党政办公室等工作机构。其中，社区管理工作部负责政府部门派出机构管理事项的协调，做好行政管理的监督工作；社区服务工作部负责做好社区各类组织的指导、服务工作。党政办公室接受社区（街道）党工委、街道办事处的双重领导，负责做好综合协调、公文处理、后勤保障等工作。[6]

在打破单位制改革中，上海市运用强大的政府力量，在居民自治和社会中介组织发育未成熟之际，对社区基层民主和居民自治进行组织和制度上建设。上海模式是利用行政力量主动培育居民自治，然后再逐渐撤出。其行为方式一方面从制度上保证了社区居委会人员的素质和工作效率，但另一方面却对社区居委会自治功能形成侵蚀。可以说，上海模式对社区行政化改革具有一定的功利性。它尽管不再直接通过行政资源控制居民自治组织，继而改变为政府主动培育和引导社会力量发展，但长远来看，社区居民自治空间依然较小，形成了对行政力量的过度依赖。

3.江汉模式。2000年，武汉市江汉区提出建立政府行政管理与居民自治良性互动的理念，在社区管理体制改革中探索了独具特色的江汉模式。其改革的核心就是通过政府部门财政购买公益岗位，向社区下派各类专干（最低生活保障工作专干、劳动保障工作专干、计划生育工作专干、流动人口协管员、城市管理协管员、安保队员、自行车巡逻员和网格化监督员，号称“八大员”）。“八大员”在一定程度上充实了社区工作力量，承担了政府向社区下派的多项行政事务，有效实现政府社会职能下沉。但这次改革未能触动政府社会职能运行的体制机制，多个社区专干进入社区，部门分割、各自为政、重复劳动、相互推诿、资源浪费，社区居民自治组织化程度低。为克服第一轮改革的困境，2008年江汉区启动社区第二轮改革，重新梳理社区业务，构建社区综合协管和综合服务体制。在社区层面整合“八大员”，防止出现政出多门、资源浪费现象。改革后，采用公共事务项目制，将政府、社区居委会、社会组织角色和功能分开，将公共自治与服务项目的实际运作留给社会组织，为社会组织的发育留下充足的资源、机会和空间。[7]

江汉模式的社区“八大员”设置，原意是减轻社区居委会的行政负担，但社区服务员、社区协管员与社区居委会成员职责边界不清，常规性工作与非常规性工作混同。与此同时，江汉模式的社区行政力量依然十分强大的。政府依然通过社区向“八大员”指派行政任务，很多行政任务的完成情况还是以社区为考核对象。

4.盐田模式。2002年，深圳市盐田区委区政府按照议行分设的理念，构建“一会两站”的社区管理模式。即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站两个机构。社区居委会作为民主选举产生的自治组织，专门对社区公共事务进行议事、决策、监督，不具体执行社区工作。下设的社区工作站则主要承担政府交办的行政性工作，社区服务站主要完成群众需办的社会公共服务。“一会两站”的社区管理模式，使社区居委会所承担的政府职能与自治功能得到初步分化和规范。2005年4月，盐田区委区政府通过进一步改革，将原有承担政府工作的社区工作站从社区居委会中剥离出来，作为街道办事处的派出机构，归入政府条条管理。社区工作站人员公开招考，实行雇员管理，社区工作站直接承担政府的各项工作任务。而继续留在社区居委会中的社区服务站，定位为民办非企业单位，鼓励社区服务站低偿运营，享受税收减免政策。政府通过购买服务的方式，来运作公益服务项目。社区居委会则主要采取自治方式，民主决策、执行社区公共行政事务。[8]

深圳盐田社区改革，设立社区工作站成为区政府街道办事处的派出机构，在一定程度上实现了社区行政职能的剥离，使社区居委会成为不受制于国家权力支配的自治组织。但实际上，设立社区工作站单独承担政府进社区的行政事务，在制度上不具有合法性，最终结果是增加了政府行政管理层级，降低政府服务效率。同时，社区居委会不再协助政府开展工作，居委会逐渐变成了一个“清淡馆”，慢慢地被居民遗忘、疏远，发挥不了应有的自治功能。

三、城市社区行政化改革之道：多元分类治理

在新的时代背景下，无论是撤销街道的铜陵模式，还是通过政府培育社会力量的上海模式；无论是政府出钱购买社区专干岗位的江汉模式，还是社区居委会与社区工作站完全分离的深圳盐田模式，这些改革总体上都未走出社区行政化化改革的困境。因此，完善社区行政化改革，促进社区发展，必须引入一种新的治理理念，明确区分政府、社区、社会中介组织的角色定位和职责边界。

多元治理理论认为，由于政府缺乏竞争、缺乏

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控制成本的积极性及寻租的可能性，必然产生政府失灵。解决政府失灵的补救措施有两个，即外部转移和内部改革。一方面通过服务外部、绩效合同的形式由市场主体的企业、社会组织提供公共服务；另一方面，政府内部引入市场化竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。政府与社会既要分开，也要合作。政府、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。行政机制、契约机制、自治机制等都是公共事务治理机制的有效选择。多元治理理论对社区行政化改革具有很好的启示作用。本文认为，结合我

表1.社区公共事务分类治理

治理主体 治理事务 运作机制 功能地位

政府组织 社区行政

事务 行政机制 行政力量

为主

社区自治

组织 社区自治

事务

自治机制 自治力量

为主

其它社会

组织 社区公共

服务事务

契约机制 非盈利的

市场力量

为主

国城市社区建设实际，批判借鉴多元治理理论，走出社区行政化改革困境的根本路径是社区公共事务分类治理，明确不同治理主体的功能与责任边界，采用不同的社区公共事务运作机制。

从表1中可见，社区公共事务分类治理，第一类治理主体是政府组织。政府组织主要由区政府部门、区政府派出机构街道办事处及区政府直属的公共服务实体组成。政府组织主要承担社区行政事务，即特定执法主体和法定行政部门承担的社区事务。如社区内建筑物与公共服务设施规划、社区环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安维稳、消防管理、青少年教育等活动。这类社区行政事务主要采用政府行政管理方式，以政府组织为主要力量，社区自治组织和其他社会组织或非政府组织对此类事务进行协助。第二类治理主体是社区自治主体，即社区居民委员会为主体，包括社区居民代表大会、社区协商议事会、社区党组织及社区民间组织等。这类治理主体承担社区范围内自治事务，包括民主决策、民主管理社区公益事务，向政府部门及其他社会组织反映居民需求和意见并进行监督，开展民事调解、邻里交往与互助活动，开展楼栋自管等活动。社区自治事务应采取自治机制，通过社区居民自治来提升居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。第三类治理主体是其它社会组织，主要包括公营独立事业单位、民办非企业单位、驻社区单位等。这类治理主体主要承担社区公共服务事务，包括社区特定人群服务、社区市政服务、社区物业管理等事务。这类事务具有一定市场成本，但又具有一定的公益性，具备典型的混合公共物品特征。因此政府通过购买、补贴、减税等措施与其他社会组织鉴定契约合同，运用非政府组织的契约机制，来推动社区公共服务的市场化、社会化，提升公共服务的效能与质量。[9]

由此可见，社区公共事务的三类治理主体，只要严格各自职能边界，三方治理力量相互均衡，分别采用不同的运行机制，就可防止社区行政力量独大现象，从而最大限度弱化社区自治组织的行政控制，增强社区自主性。

参考文献：

[1] 中国共产党第十八次全国代表大会报告.《坚定不移沿

着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会

而奋斗》[N].人民日报,2012-11-09(2).

[2] 陈伟东,李雪萍.社区行政化：不经济的社会重组机制

[J].中州学刊,2005(2).

[3] 潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学

报,2007(1).

[4](美)道格拉斯?诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上

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[5] 刘俊华.社区综合体制改革的铜陵模式[J].领导决策

信息,2011(11).

[6] 沈晓韵.上海社区管理体制改革的对策研究[J].商品

与质量,2011(1).

[7] 卢爱国,陈伟东.江汉模式新一轮改革:破解基层社会

管理的体制瓶颈[J].领导科学,2012(5).

[8] 范耀登.中国城市社区管理体制改革的样本研究[J].

广东社会科学,2011(3).

[9]卢爱国,陈伟东.社区行政化的反思:现实与选择[J]. 内蒙古社会科学,2008(2).

责任编辑：倪 芬

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