民生与民生财政

“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》 ，所谓“民生在勤，勤则不匮”。这
里的“民”，就是百姓的意思。在中国传统社会当中，民生一般是指百姓的基本生计。

民生话语体系的真正形成，是在春秋战国时期。先秦诸子百家中，重视民之生计疾苦
的不在少数，如《左传》、《论语》、《礼记》中均有孔子及其弟子关于请求当时国君轻徭薄赋，
使民休养生息的话语，并将其上升到了君民关系的高度；主张兼爱非攻的墨家学派，主张无
为的道家学派，秉持的实际上也是类似的主张。

到了20世纪20年代，孙中山给“民生”注入新内涵，并将之上升到“主义”、国家方
针大政以及历史观这样一个前所未有的高度。孙中山民生问题较为经典的解释是：“民生就
是人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命。”（ 《孙中山选集》 ，人民出版
社1981年版，第802页）“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”
（同上书，第825页）“民生是社会一切活动的原动力。”（同上书，第835页）

民生是一个历史概念，是一个由低到高、由简单到复杂的概念，不同的时代会赋予民生
不同的内涵。随着社会发展与进步，民生内涵也更为丰富。正因为丰富，也就显得复杂。由
于研究者的视角不同，现代形成了各种不同的观点。时下，现代意义上的民生界定，学术界
最有代表性的主要有八种观点：
一是均利说：陈媚林认为，民生问题往往就是一个国家中利益均衡的问题，也就是利
益和谐的问题。
二是基本说：中央党校吴忠民认为，所谓民生，主要是指人民的基本生存和生活、基本
发展机会、基本发展能力、基本权益保护等状况。
三是相关说：民生问题就是与广大人民群众生存、生活和发展密切相关的问题。
四是需求说：王国发从经济学角度给出了民生概念的内涵，那就是人民的主观需求。
五是权益说：何玉春认为，民生就是人民的生存和发展，它关系到人们在经济、文化、
社会等各方面的现实权益和未来权益。
六是法权说：邓慧强认为，民生权利是民生的法治表达。
七是整体样态说：黄克亮认为，民生之本，也由原来的满足人们的衣食住行等物质层面
的东西，上升为人民政治形态与精神文化等既有物质需要也有非物质需要层面的整体样态。
八是根本利益说：民生问题即有关国民生计与生活、生存和发展等人民的根本利益问题。

在现代，民生不再局限于物质层面，而是上升为以物质层面为基础、以精神层面为支撑、
以制度层面为保障的系统工程。立足于这一认识，面对如此丰富如此复杂的民生概念，解释
与界定不能过于简单，而要把它的内涵、本质、核心等描述清楚。上述观点各有各的侧重点，
各有各的道理，但有些过于简单，有些没有抓住本质，有些不够准确。

我认为：1）民生是人民的生计、生活与生命。生计就是谋生之道，就是生存与发展之
道。主要内容是教育与就业等。民生不属于生产范畴，而是属于生活范畴，主要内容就是衣
食住行。当然人民的生活是多样化的与多方面的，既有物质层面的内容，也有精神层面的要
求，还有政治层面的诉讼，涉及经济、社会、政治、文化多方面的生活。民生问题还是生命
健康问题，人命关天，包括生老病死各个方及就业、低保、物价、收入分配、公共服务、文
化教育、医疗卫生等切实利益，是“广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题”
2）民生是人民的生存和发展的根本利益需要，是人民的生存权和发展权的保障，是政府
的一种公共服务。

现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。
广义上的民生概念是指，凡是同民生有关的，包括直接相关和间接相关的事情都属于民
生范围内的事情。这个概念的优点是充分强调民生问题的高度重要性和高度综合性，但其明
显的不足在于，概念范围太大。从直接相关和间接相关的角度看，广义上的民生概念几乎可
以延伸到经济、社会、政治、文化等任一领域，无所不包，甚至还可以包括历史观方面的问
题。孙中山对民生的界定大致是从广义的角度来立论的。 由于广义上的民生概念太大，所
包括的内容过于庞大，所涉及的面过于宽泛，同具体政策层面上的民生问题难以吻合，难以
把握，所以，在具体政策和实际生活领域，人们一般不使用广义上的民生概念。
狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼的。从这个角度看，所谓民生，主要是指民
众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，
等等。狭义上的民生概念相对来说比较准确，也容易把握，容易同具体层面上的民生政策吻
合。我们平时所使用的民生概念一般都是狭义的民生概念。比如，如今社会上流行的说法—
—要“加快以改善民生为重点的社会建设”一语中的“民生”，就是从社会层面上着眼的。

民生财政是指财政民主，还财权于民，公众能充分享受到纳税人的权利，能真正掌握着
财政预算的审批权，能通过自己选出来的代表对财政进行监督，能看到公共财政中每一分钱
的具体流向，在纳税人自始至终的监督下，财政自然能体现着民生性。

关于民生财政，目前学术界没有统一的解释。主要有以下几种观点：
1）从民生支出地位来界定民生财政。所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于
教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至
处于主导地位。

2）借公共财政来界定民生财政。理论界的基本观点是从公共财政和民生财政两者的共同
之处出发，界定民生财政的概念，研究得出民生财政本质上属于公共财政，但在具体含义上
有所差别。

3）从人本角度界定民生财政。在这个意义上，民生财政是始终关注终极目标的财政，即
以人为本，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平正义的财政。即促进经济增长基础
上的国民消费水平（率）提高，防范消费差距过大，推进基本消费平等化，增加社会总福利，
提高社会幸福指数的财政。

4）民生财政的法学界定。除去纯私人的以及虽属公共范畴但与民生没有直接关联的欲求
（比如对国防和一般行政服务的需求）外，那些直接关乎人之生活质量、具有共性、能诉求
于公共途径加以解决的共同需要将借助政府行为并最终通过法律调整的方式，以制度化的手
段得到保障。

5）民生财政就是民主财政。从民主财政角度界定民生财政涉及财政和政治的关系，基本
观点是“民生财政是民主财政”，民主财政有天然的地方分权的倾向。就当前来说，中国既
需要民生财政，更需要民主财政。
诚如上面所述，民生财政的概念界定难以统一，其特点必然具有多样性，甚至还会随着
民生的变化发展而呈现出动态性。同样的道理，所谓概念不一，必然也会致使民生财政的判
断标准呈现出不一致性，甚至多样性。理论界基本都认为，应根据民生关系的重要性进行逐
级安排有限的民生财政资金。尽管财政所有正常适度的公共服务都与民生相关，但各项服务
与民生的直接关联度或关系密切程度不同，故而呈现出“阶梯性”和“层级化”。
概括来讲，在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等
民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”。

民生财政是“人本财政”。民生财政以改进民生、提高人民福利水平为目标，它不只是
保障基本消费的财政，还是防范社会差距过大，保障社会公平、正义的财政。民生财政关注
的终极目标是“以人为本”，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平、正义。即只要
是始终关注社会的终极目标，那就是民生财政；相反，只要是偏离了终极目标，就不是民生
财政。政府花的每一分钱都应当体现“以人为本”的终极价值理念。政府花钱的方式可以不
同，支出用途可以有别，在不同的时期，也可以有不同的支出重点，但最终都要回归算“财
政账”，还要算“社会账”，不能只是着眼当前，而且还要看是否有利于民生的长期改善和长
期保障。

我国财政支出类别中属于民生的主要类别：
1）支出功能分类：公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保障基
金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、地震灾后恢复重建支出、住房
保障支出、粮油物资管理事务、转移性支出。
2）支出经济分类：工资福利支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出。