北京地铁

从价格管制的视角分析北京地铁票价改革 一、北京地铁的概况 （一）北京地铁的现状 随着我国经济的快速发展，城市化进程加快，交通需求大幅度增加，地铁逐渐成为城市交通系统现代化的标志之一，对我国大城市公共交通的发展具有极其重要的作用。特别是北京市作为国家首都、历史文化名城，外来流动人口众多，北京的交通拥堵问题成了影响市民生活质量及城市可持续发展的首要问题。 1965年7月1日，北京市地铁开建，历经半个多世纪的发展，截至2014年2月，北京地铁共有17条运营线路，组成覆盖北京市11个市辖区，拥有277座运营车站、全路网线长度为465千米。预计到2015年北京地铁建设里程将达到 580多公里，2020年地铁建设里程超过1000公里，并且向河北延伸。根据第五届北京国际城市轨道交通建设运营及装备展览会上发布的消息，全国轨道交通总里程达1980公里，其中北京地铁总长度占全国总里程的23%，以运营里程计算，它是世界上规模第二大的城市地铁系统。以客运量计算，北京地铁亦是中国大陆最繁忙的城市轨道交通系统，2013年，北京地铁年客运量突破32亿人次，居全球第一，并且在2014年4月30日创下单日客运量最高值，达到1155.95万人次。 （二）北京地铁票价改革的发展历程 地铁票价的变化是地铁发展历史的一个缩影，体现了地铁作为一种公共产品所具备的职能，即由原先主要为战略服务转为现在主要为城市交通和市民服务。北京市自第一条地铁线路试运营以来，地铁票价经历了多次调整。从最早的1971年的1角，逐渐涨价到1991年的0.5元；为了降低地铁客流量，减少地铁安全营运问题，1996年1月1日，北京地铁普票从0.5元涨价至2元；2000年，北京地铁票价涨至3元，其后年客流量又有所下降；2007年实行2元通票制以来，到目前已出现客流量剧增，安全隐患较大，财政补贴压力大等诸多问题。 2013年12月，北京市公布了《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》，提到：“制定高峰时段票价差别化方案并择机出台，通过杠杆分散高峰期时段客流压力，降低大客流风险。”2014年，北京市发改委召开本市公共交通价格调整听证会，并在由北京市发改委、市交通委共同开展的“我为公共交通价格改革”建言献策活动中，共收到24079人提出的40222条意见建议。2014年11月27上午，北京市发改委正式发布北京公共交通价格调整最终方案，即地铁起步3元坐6公里，不含机场线；公交起步2元坐10公里。新方案将于2014年12月28日起实施，即和轨道交通新开通线路同步实施。轨道交通调整方案：起步6公里内每人次3元，6-12公里每人次4元，12-32公里每10公里加1元，32公里以上每20公里加1元，票价不封顶。优惠政策：每自然月内，乘客乘车使用市政交通一卡通支出累计满100元后，超出部分给予8折优惠；满150元后，超出部分给予5折优惠；支出累计达到400元后，不再享受打折优惠。 （三）我国的地铁“二元通票制”管制模式下存在的问题 1、拥挤问题，安全隐患高。从数据看，地铁出行所占的比例在逐年加大，在2元票价刺激下，北京成为中国内地最繁忙的城市轨道交通系统，2013年7月以来，工作日北京地铁日均客流已突破1000万人次，2014年4月30日创下单日客运量最高值，达到1155.95万人次。尤其是早晚高峰期间地铁站及车厢内的人满为患，高峰期进站量占日均进站量的47.46%，即每平方米站着10人，每周平均至少一次故障，车站站台、通道和列车运载能力处于严重超饱和状态，安全风险极高，交通拥挤还会造成不同程度的经济损失。 2、“人、物同检”难，效率低。2013年11月北京市政府办公厅印发了《进一步加强轨道交通运营安全的工作方案》，增设58个安检点位，在天通苑、西二旗、龙泽等有条件的车站站前广场设置安检点。在天安门地区及有条件的车站实施“人、物同检”，并尽快做到所有的车站都实施“人、物同检”。目前，因为安检设施和安检人员不足，客流量大，高峰时段大多数地铁站“逢包必检”也难以做到。一个安检口配三个安检员，导致效率低下，且不能缓解高峰期的拥挤问题。 3、票价低廉，财政补贴压力大。摊大饼式发展越发明显，北京地铁运营公司水平很低，对政府补贴的依赖程度较高，地铁建设筹融资来源及渠道狭窄。轨道交通是一项巨额性投资项目，具有很高的“门槛性”，票价收入无法承担地铁昂贵的运营成本，每张2元通票背后，需要近2元的财政补贴，这背离了市场供求关系，不利于地铁的长期发展甚至会阻碍地铁的发展，对地铁的财政补贴过多，会挤占其他民生领域所获得的财政补贴。有关资料显示，每建设1km地铁需要投入5亿～6亿，站点建设也过亿。在北京市2013年的财政支出的十三个类目中，交通运输支出仅低于教育支出等三个类目，比医疗卫生支出、文化体育支出等都要高，显示财政补贴的方向有失合理性。 4、票价调整跟不上民众生活水平。北京地铁票价7年多没有变化，同时，北京市职工平均工资持续增长，北京市居民公交出行成本占可支配收入的比例仍处于比较低的水平。一般认为，公交出行成本占可支配收入的10%左右是较为合理的水平。从这个意义上来说，北京地铁票价改革已成为必然趋势。 二、从地铁属性角度分析价格管制的必要性 地铁逐步成为解决大城市交通问题的有效途径，具有促进城市交通与环境、经济、社会协调发展的社会特性。同时，地铁具有准公共物品的特性，介于公共产品与私人产品之间，这些特性决定了价格管制对运营成本的依赖性，以及财政补贴的必要性，决定了政府管制城市轨道交通价格的必要性。本文从这个角度出发对地铁价格管制的必要性进行分析和论证。 自然垄断性：一方面，存在“成本劣加性”现象，通常由一家企业经营会比两家或两家以上企业共同经营的效率高。另一方面，地铁6公里以下的出行占出行量的14.7%，而公交3公里以下的出行仅占其总出行量的15.8%。因为地铁速度快，地铁乘坐时间约为公交乘坐时间的42.2%，地铁的通行效率为公交2.37倍，所以地铁承担的短距离出行比例明显过高，由此造成了人们出行交通工具选择的“垄断”。 准经营性：地铁收费收入往往远不足以弥补成本，需要政府通过财政补贴才能维持运营。可销售性与可经营性可销售性是指某一物品能够被分割为边界清楚的细小单位在产品市场上出售。轨道交通具有极强的现金获取能力，附着于轨道交通的商业机会也很多，使项目的盈利获得可能。因此可以引入市场竞争机制，具体可以通过连锁商业、广告、及地下空间的开发等多种途径增加地铁项目的衍生收益。 非竟争性：乘客在消费地铁公司提供的运输服务的同时，并不妨碍市民享受由于地铁开通而带来的城市拥堵减少、空气环境改善所带来的好处。另外，地铁在客运未满员之前增加一些乘客，其边际成本接近于零，低于其平均成本，具有显著的规模经济特点。其次，轨道交通运输是可分割的。每个消费者可以通过买票乘车的方式对城市轨道交通运输产品进行消费，具有私人产品的一些属性。 排他性：城市轨道交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。这时便可以通过售票准入的方式排除一些人的消费。然而城市轨道交通是一种公用交通工具，虽然票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式来排除大部分人对城市轨道交通运输产品的消费。从社会福利最大化的角度，在政府价格管制情况下，如果城市轨道交通按照边际收益与边际成本相等的原则定价，就不可避免地导致城市轨道交通运营亏损。 公益性：地铁作为一种公共服务，不可能完全按照市场机制进行定价，应坚持公益性和公平性，尽量使地铁的利益惠及公众，地铁作为准公共产品是以社会效益最大化为原则，由于地铁的优点是准时、快捷、运量大、污染小、事故少，能够有效提高市民的通勤效率、降低的成本，提高城市的交通便捷度，因此也成了大城市改善城市交通拥堵情况、提升城市整体功能、提高人们生活质量的极其重要的城市建设项目。 外部性：地铁能够减少道路交通的拥挤程度,节省道路交通使用者的时间和成本，能够吸引各种商业、文化、娱乐等设施集中,刺激土地开发,能够给沿线的房地产带来增值效益，能给生产者和消费者带来极大的好处，从这一意义上讲，地铁能增加城市的社会经济福利，带来巨大的正的外部效应。但无论是正效应还是负效应，只要有外部效应存在，都会使市场机制的作用出现扭曲，从而不能对资源进行有效的配置，这就要求政府进行干预。 规模性：第一，地铁汇集了稳定、巨大的客流量，使地铁沿线的商业开发具有放大性、网络性、可以实现规模化、集约化经营，地铁覆盖面越大，客流量越大，商业价值越大，地铁效率越高。第二，地铁路网建设投资规模大，资产的流动性差，沉淀成本高。第三，地铁的土建部分使用时间长，具有一定的永久性。可见，地铁存在最低效率规模，且规模效益递增，具有非常明显的规模经济特征。 产品周期性：轨道交通项目虽然投资大、回收期长、前期收支暂时不平衡，但项目具有长期稳定、持续增长的票款收入。按照国家有关规定，轨道交通项目的资本金比例最低需达4O%。按此测算，一般情况下地铁项目可以大致分为三个阶段:一是地铁项目的建设期，一般为4年，投资强度大，建设期长。这一阶段项目自身没有收入，但对项目外部。二是项目的成长期，即从项目投入运营到项目现金流的收支平衡年份，大约需要10年左右。三是项目的成熟期，即从项目运营的收支平衡年份到收回投资。 安全舒适性：安全性是公共服务和公共产品的首要要求，地铁作为政府提供的公共服务，否则会导致安全事故或社会恐慌。但是在高峰期时刻，客流量的增多，往往造成地铁的不安全因素增加，会出现许多偷窃和拐卖等违法行为，人多会造成空气不流通，导致密闭的环境下出现部分人群因呼吸不了新鲜空气而窒息的现象。地铁相关部门必须用高质量的服务确保地体运营的安全，所以分流高峰期客流，确保乘客安全和列车安全运行，应是此次地铁票价改革的必要去向。 三、地铁票价管制方案设计 （一）、影响地铁票价的相关因素分析 需求：依据微观经济学，经济个体在选择消费某类商品时，总是在自己预算约束范围内努力使个人效用达到最大化。同样，出行者在选择地铁出行也以个人效用最大化作为决策依据。心理学家马斯洛将人的需求分为五个层次，对应马斯洛需求层次理论，可以将交通需求层次由低到高依次分为：通达性需求、安全可靠性需求、便捷快速需求、舒适性需求和自由选择性需求。私家车、地铁、公交这三种交通工具，它们在技术经济特征上有明显不同，所能满足的需求层次也存在差异。私家车出行者的收入水平比较高，时间价值观念比较强，出行上要求准时准点，同时在舒适便捷自由度上要求也高。地面公交也基本上能够满足乘客的通达性需求，虽然在舒适度和出行自由度上远不及私家车和地铁，但由于它的票价相对比较便宜，吸引了大量的收入水平相对较低的出行群体。地铁作为一种比较快捷、安全、准时、运量大的出行方式，在很多属性上可以对私家车和公交的使用产生替代作用 成本票价：三个部分来共同组成的，一是物质消耗支出，包含建设期和运营期在内的运输活动中所消耗的成本。二是劳动报酬支出，即对职工发工资等支出。三是盈利，是指劳动者在运输生产过程中为社会所创造出来的价值，由利润和税金组成。四是外部成本，外部原因造成的交通事故、噪声和空气污染等因素带来的费用归为外部成本范畴。 客流量：客流量越大，按市场经济规律，票价将会上升，地铁运营企业经济效益相应会提高；从乘客角度：票价越高，客流量会相应减少，地铁运营企业带来的社会效益会降低。因此，既考虑运营成本又考虑轨道交通的社会效益时，票