城市化发展的各阶段和经验总结

随着新任总理李克强首提“新型城镇化”，这个词几乎一夜之间成为热词，但正如一千个人眼里有一千个哈姆雷特，一千个人眼里也有一千种“新型城镇化”。其实“城镇化”和“城市化”都来自于塞尔达于1867年的著作《城市化的理论问题》一书中所提的概念：urbanization。对于外国人来说，城镇化和城市化完全就是一个意思。但是放在中国这个户籍二元性质、很多人心里有着强烈的绝对平均主义和“区域均衡发展乌托邦情结”的国家和时代，“城市化”和“城镇化”就有了差之毫厘谬以千里的巨大差异。

即使对于“新型城镇化”有一个基本共识：“人的城镇化”、“以人为核心的城镇化”、“城乡居民同等国民待遇化”，但在不同的对于“城镇化”概念理解的差异之下，这一“基本共识”也会分崩离析，导向完全不同甚至完全相反的政策选择和完全不同的行为后果！

对于“新型城镇化”的理解，有人主张大中小城市均衡协调式发展，有人主张大城市群带动周边小卫星城式，有人认为新就新在要由传统的数量型向质量型发展、粗放型向节约型发展，还有人认为重点在解决中低收入人群和外来人口的公共服务问题。

厉以宁和程志强主编的《中国道路与新城镇化》，汇编了一些学者对此话题的阐述和一些地方官员的经验总结。厉以宁在序言中就什么是“新城镇化”给出了明确定义——“老城区+新城区+农村新社区。”江潘和王怀豫在其文章《浅析农村中小企业的发展与新型城市化》一文中则更加干脆地说：“新型城镇化指的就是就地城镇化”。其与传统城市化概念的核心区别在于：发展和提升城镇功能，就地解决农村富裕劳动力问题。这样，大城市病也解决了、城乡差别也变小了、留守儿童问题也缓解了，面包有了，牛奶也有了，连春运时期的火车，都再也不会那么挤了……

2013年8月，住建部等七部委联合印发了《住房城乡建设部等部门关于开展全国重点镇增补调整工作的通知》，决定对2004年公布的全国现有1887个重点镇进行增补调整。此次增补调整的目标是各县（市）至少有1个重点发展镇列为全国重点镇，并使全国重点镇成为今后各地各有关部门扶持小城镇发展的优先支持对象。预计新名单中，我国重点镇将增至2500个以上。全国重点镇增补调整名单计划于2014年4月前公布。

据说重点发展小城镇有利于有效转移农村人口和缓解大中城市压力，促进大中小城市和小城镇协调发展；有利于增强服务城市和辐射农村的功能，推动地区城乡经济社会一体化发展。

但是，这种按行政建制分配指标的办法很让人担忧，因为城市化本身就是对行政疆域和僵化管理体制的突破。尤其是，重点发展中小城镇并不是今天才有的创造发明，而是中国的城市化进程一开始就是从发展乡镇企业和小城镇起步，最后被事实证明行不通，乡镇企业因为产权不明、效率低下、过度竞争、破坏环境而纷纷破产倒闭，乡镇企业和小城镇除了大中城市周边之外，大多因产业和人口聚集程度不够而无法实现自身的循环造血功能。靠行政力量输血的小城镇，就像靠透析的尿毒症人，是无法健康和长远的。

通过产业转移产业引导实现“就地城镇化”的设想要多美好有多美好，但一方面，理想很丰满，现实很骨感。人口的自然流动总是不以理论家和决策者的意志为转移。尤其是我们发现，除了低端劳动力之外，中高端劳动力要想获得基本自由公平的竞争环境，基本上要突破百万城市人口线，我把它称之为中国城市化的“人文社会线”，越大的城市竞争越自由公平。另一方面，以为把农村富余劳动力安排在十里八里之外的镇上就能解决劳动力就业问题，显然是不现实的。这种试图撒胡椒面的产业布局明显违背经济常识——经济的发展，从来都是依托于大型城市的不均衡发展、依托于人和财富聚集产生的“聚变效应”。即便现有17000个乡镇到处都建工业开工厂，其物流成本和人力资源都将使得经济处于低效状态，而它造成的生态和环境破坏更是人类的灾难。

研究表明，50万人口以上的城市才能实现自我循环发展。我国建制镇有17000多个，人口超过10万人的仅有56个，且主要分布在珠三角、长三江重要产业带，也就是大城市周边经济比较好的地方。大部分的小城镇很小，1/3的小城镇人口不到5000人。如果重点镇制度行之有效，那为什么1887个重点镇里，十年来仍然只有56个人口超十万并且都分布在大城市周边？说明这种重点镇制度是无效的，甚至有可能效果适得其反，与城市化规律相悖。我国小城镇人口占整个城镇人口的比重最高时也仅仅为27%，远远落后于美国和德国这些欧美国家，但他们有更好的土地和矿山产权制度安排，保证了城市化过程中的财富和文明向村镇回流。

中国人似乎特别健忘，健忘是因为缺乏对历史的反思和反省，所以往往一而再再而三地在同一个问题上跌倒。回顾1949年以来的中国城市化历程，基本上可以分为以下几个阶段：

第一阶段逆城市化的计划经济时代 1949年到1978年，在这段比较粗线条画出来的计算时间内，整体上是一个逆城市化的过程。政策上严厉禁止农民进城，严格的计划经济也使进城农民无处觅食，同时，城市就业艰难直接导致老三届知识青年上山下乡的逆城市化。这段时间内，因为不能城市化导致农民为了生存过度开垦、知青“战天斗地”、大炼钢铁乱砍滥伐导致生态环境破坏严重，荒漠化面积增加300多万平方公里。1981年，我国城镇化率仅20%。

第二阶段乡镇企业和小城镇阶段 1978年开始改革开放以后，百废待兴的中国迎来了小工商业自我觉醒和自我发展的一个过程，“文革”结束前后，农村不少地方就地办起了社队企业，并在改革开放后迅速发展。1984年，社队企业改名为乡镇企业。由此，我国农村经济迅速繁荣，直接影响就是小城镇的飞速发展。这也是政府所希望的，即鼓励农村劳动力“离土不离乡，进厂不进城”。 1980年10月，国家建委在北京召开全国城市规划工作会议时，就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1984年1月，国务院发布《城市规划条例》，第一次以法规的形式确认了这一方针。

1983年，著名社会学家费孝通在其家乡江苏省吴江县进行农村调查时，发现原本凋敝的小城镇因为乡镇企业的发展而重新勃兴。费孝通判断这将是我国农村又一次大变革的开始。他把相关思考写成《小城镇大问题》、《小城镇再探索》、《小城镇苏北初探》、《小城镇新开拓》等四篇文章，陆续刊发于《瞭望》新闻周刊，产生了极大影响。他所主张的“小城镇、大战略”思想，由此成为改革开放初期农村城镇化乃至于今天的主流思想之一。

但是费孝通忽视了一个更大的背景：他的故乡江苏一带历来有经商的传统，更重要的是依托长三角都市圈这个中国最大的城市群，苏南经验根本无法在全国复制。后来的事实也证明，也就是长三角、珠三角周边小城镇和乡镇企业获得了较好的发展，甚至硕果仅存，其它地方的都相继没落甚至消亡。“离土不离乡”实际上是一种低级的、初级的工业化和城镇化，它造成了资源浪费和环境破坏。

在市场规律的作用下，“小城镇、大战略”的城镇化思路越来越显得有些不合时宜。1989年，国家将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。

但即使进入上世纪90年代乃至于今天，“小城镇、大战略”的具体实践却并未消失。这一提法的出现主要是不希望大量人口聚集在大城市，避免出现某些发展中国家常见的“贫民窟”。

1998年，中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中正式提出了“小城镇、大战略”的问题。当年10月，江泽民总书记在讲话中提出“有计划、有步骤地把农业劳动力转移到新兴的小城镇和乡镇企业，是实现我国农业现代化的必由之路。发展乡镇企业是一个重大战略，是一个长期的根本方针。在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，也是一个大战略。”（《人民日报》1998-10-08第1版）1999年，时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中说，“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设。”

从以上过程看出，第二阶段的乡镇企业和小城镇自我发展，很快被决策层出纳入了新的计划思维。但这期间，由于政府缺乏直接推动的工具和推手，乡镇企业和城镇化更多还是处于自我发展的缓慢过程中。

第三阶段现代工业和房地产双轮驱动的阶段 1997年政府土地储备制度建立， 1998年城市住房私有化道路开启，中国于2001年12月11日中国正式成为世贸组织成员，三股力量为工业化、城市化注入史无前例的强大动力，“经营城市”如火如荼，“招商引资”竞争白热化，城市化速度空前。期间数亿农民工进城打工，打工收入占到全国农民总收入的九成。资料显示，1981年我国城镇化率仅为20%，20年后的2000年达到了36%，到2011年时城市人口历史性超过了农村人口，城镇化率达到51.3%。1981年的水分我认为不太大，因为那时城门乍开，城市就业容纳能力有限。2011年的数字则水分比较大，扣除2.6亿左右农民工，实有城市化率只有35%左右。

这个时期最大的特点是政府强力主导，速度超级快，从而有了“中国经济奇迹”的美誉。 这段时期的工业化和城市化都摆脱了“小城镇大战略”的制度设计，如脱缰的野马在各级政府的竞争中迅速飞奔。珠三角城市群等沿海地区因为优良的地理位置和人口聚集、观念超前等优势，各种资源纷纷汇集于此，形成以出口导向型为主要特征的城市工业化，吸纳了大量农村剩余劳动力，迅速推进了沿海地区城镇化的进程。这一进程呈现出大城市带动和辐射中小城市、形成“城市群”的格局，并且成为中国经济增长的主要引擎。城市带、城市群的出现，是最近十年来我国城镇化的显著特征。

但是成也萧何败也萧何，政府官员短期政绩催生的工业化和城市化，高速固然是优点，却也留下粗放、低质低效等后遗症。政府降低土地、环境价格招商引资，成本都转嫁到房地产头上，导致房价居高不下；政府举债式发展，无度举债，又催生货币超发，全面抬升物价房价。而举凡政府主导的各种事项，不论招商引资工业化，还是大兴土木城镇化，都会其兴也勃其亡也忽留下大量产能过剩供应过剩的“浓墨重彩”。它主要表现为两个方面：一是工业化严重超前甚至永久过剩于城市化的发展，导致工业产能大量过剩。二是空间城镇化率严重超前甚至过剩于人口城镇化率，导致鬼城空城层出不穷。

我们以47%的工业化率对应35%的真实城市化率，全球平均以26%的工业化率对应70%以上的城市化率，发达国家甚至以20%以内的工业化率对应70%、80%的城市化率。更严峻的问题是环境破坏与污染，有可能几代人都完成不了修复环境的重任。当地行政部门在对城市进行规划时，多不顾及当地的生态环境，如中国665个城市中，有将近400个城市缺水，其中大约有200个城市严重缺水，这样去扩张城市，引进产业，无疑是竭泽而渔。据有关部门统计，全国90%以上城市水域已经严重污染。

第四阶段房地产单轮驱动的阶段 这个阶段恐怕很难划出确切的时间表，因为它从一开始几乎就是和第三阶段相伴相随。一些资源秉赋、地理位置不那么优越、观念不那么开放的地区，由于缺乏足够的招商引资条件，于是把房地产作为支撑城市化和区域发展的几乎惟一救命稻草。这类地区包括“环首都经济圈”的一些边远河北小城镇，更大量的是遍布神州大地小城镇的“自我发展”。