新形势下投资审计面临的挑战和对策

浅析新形势下投资审计面临的挑战和对策 [摘要]：市场经济逐步深入对作为国民经济重要支柱的建筑业产生了巨大冲击，建设领域在日新月异发展的同时，也产生了许多新的矛盾和问题。这种现象对于建设水平高、资金投入大的政府投资项目来说则更为突出和集中，同时也对固定资产投资审计不断提出挑战，一些传统的审计观念和稽查手段已无法适应形势要求，固定资产投资审计必须转变观念，调整模式，创新思路。 本文将从2个方面来剖析和整理新形势下投资审计面临的挑战：一、审计自身发展遇到的难题，包括如何解决法律问题，降低诉讼风险，解决配合审计问题，保证总体进度，提高技术手段等等。二、政府管理体系存在的弊端，特别是在新形势下代建项目管理方面存在的制度缺失、法规滞后以及体制不适应等造成审计的被动或无奈。在提出问题、分析原因的基础上，找出解决问题的关键，从转变审计观念、创新工作方式、运用多种手段、加强制度建设等方面提出有针对性地措施和建议。 [关键词]：投资审计 法律诉讼 代建管理

近几年来，各地审计机关加大了对国家建设项目，特别是工程造价的审计监督，取得了良好的经济效益和社会效益，但同时也碰到了许多值得思考和亟待解决的问题，其中最为主要的就是审计中碰到的法律诉讼问题以及政府投资项目存在的问题。 一、当前国家建设项目审计中存在的法律诉讼问题及其影响与审计的相应对策 法律诉讼问题已逐渐成为国家建设项目审计中的焦点和难点问题，引起了多方关注，其中，最为典型和普遍的是工程价款审计核减所引发的一系列纠纷问题。由于审计结果而使有经济往来的双方产生纠纷，直至诉之于法院，而法院的判决又与审计结果相矛盾，虽然审计决定得到执行，但事实上国有资产仍然流失的法律诉讼案件在全国各地时有发生，并带有几个明显的特点：一是诉讼案件的数量呈不断上升趋势。近年来，全国不少地方都出现了类似的诉讼案件。二是诉讼的内容主要围绕工程价款展开。提起诉讼的一方，除了建设单位，还有施工单位。建设单位一般以追回多付的工程款为目的提起诉讼，施工单位则为了多结工程款而提起诉讼。三是在民事诉讼中，诉讼的结果与审计结果相矛盾的占很大比例。法院在审理此类案件时，往往抛开审计决定及其反映的事实，以建设单位与施工单位是平等的合同关系为由，仅仅依据双方签订的合同进行判决，大多数情况下判决施工单位胜诉。 （一）诉讼的结果对国有资产的安全产生了实质性影响 诉讼案件因审计结果而起，诉讼结果又大多与审计结论相矛盾，对国有资产的安全产生了实质性的不利影响，不仅造成了国有资产的流失，而且挑战了审计的权威性。国家建设项目的投资，少则上千万，多则达数亿，其中建安工程投资亦即通常所说的工程造价占有较大比重，也是较容易掺杂水分的部分，工程造价审计核减的高比率说明，对工程造价进行严格审计，可以节约大量的建设资金。但从国家建设项目审计中法律诉讼案件的结果不难看出，在现行法律框架范围内，审计法律与其他法律法规如《合同法》没有很好地衔接，使审计人员面对项目审计中的新情况、新问题无法可依，有法难依。而且，其他部门和审计机关在职能上的重叠、对法律法规理解的差异也加大了工作的难度。这些，都对审计的权威性产生了较大的负面影响，降低了审计这道国有资产保护屏障的有效性，最终造成项目建设中的国有资产可以被“合法”地侵蚀。 改革开放以来，虽然国有资产的经营状况从总体上讲是在稳步发展，但确实存在着一些不容忽视的困难和问题，如经济效益不高，资产质量下降，资产流失严重等等。如何提高国有资产经营效益，实现其保值增值，防止国有资产流失是一项复杂的系统工程。那么，作为在国家宏观调控体系中起重要作用的审计部门，又如何结合自身特点，以防止国有资产的流失呢？这是摆在各级审计机关面前的一个较为迫切的问题。而前面的情况，则从一定角度反映了审计机关在保障国有资产的安全完整方面的无奈。所以，从保证国有资产的安全和增值高度来看，这一问题的解决亦已是迫在眉睫。 （二）充分认识解决好项目审计中法律诉讼问题的重要性 应当看到，项目审计中产生法律诉讼问题并非偶然。审计要充分行使监督职能，必须在国家利益和个体利益发生矛盾，特别是在个体利益损害国家利益时，采取有效措施，保证公共利益的安全完整。审计署五年规划提出要在整个审计领域内逐年加大效益审计分量。要求审计更深入、更全面地查处问题，就在于更好地维护国家利益和公共利益，同时也会触及更多的利益层面，不可避免地会涉及到更多的法律诉讼问题。实际上，由于审计对象的特殊性——不仅包括项目建设单位，还包括施工、设计、监理等单位，以及审计内容的复杂性——建筑领域缺乏有效管理，在项目招投标、合同管理、工程监理等方面钻空子、弄虚作假，采用合法形式掩盖非法行为的问题较为普遍和突出，国家建设项目审计早已突破了单纯的财务收支审计范畴，深入到了建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面，也触动了建设项目相关各方的利益，从而导致了法律诉讼的频频出现。而其他专业审计的对象是行政企事业单位，审计决定所引起的资金走向也往往只是在国家本体内部循环的问题，利益冲突在某种意义上是被掩盖住了。但随着绩效审计的逐步开展，一旦审计真正涉及到个体利益时，一样也会出现较多的法律诉讼问题，影响、制约审计工作的发展。因此，能否解决好项目审计中的法律诉讼问题，不仅对于国家建设项目审计的发展具有较大意义，而且还涉及到整个审计法律体系的建设，甚至对于整个国有资产保护体制的完善都有着深远的影响，必须深入分析原因，积极探讨对策，从改善审计法律环境、健全审计法律体系的角度出发，降低国家审计的诉讼风险，最大限度地维护国家利益和公共利益。 （三）司法部门处理此类诉讼案件时在程序上、实体上存在的差异 目前许多施工单位对审计决定不服，不通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时也往往撇开审计机关所作的审计决定，一味强调要尊重合同双方的平等自愿和意思自治，认为工程价款的确定应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论入为准。 这里涉及到两个法律关系。一个是审计机关依照《审计法》进行审计监督，与建设、施工等单位形成了行政法律关系。行政法律关系是行政机关依职权进行监督管理而形成的，具有强制性，双方当事人地位是不平等的。而建设单位和施工单位根据合同法签订经济合同，他们之间产生的是另一个法律关系，即民事法律关系。民事法律关系体现平等互利原则，双方当事人是平等、自愿的。在处理两者关系时，既要防止政府权力在民法领域中不适当的或无止境地延伸或干预，保护私权的独立地位和私人的合法权利，同时也要通过国家权力对民法领域实行适当的强制性干预，进行利益调整，兼顾个人利益和国家利益，防止出现片面强调个人利益而损害国家利益的情形。 笔者认为，首先司法机关和国家行政执法机关都应正确行使法律赋予自己的权力。司法机关和国家行政执法机关各自具有不同的职责和权限。任何一个执法部门在履行法律赋予自己的权力时，应当严格按照法律程序和权限办事，不应当超越法律规定的权限范围，更不应当否定法律赋予其他行政执法部门的权力。审计决定是一种具体行政行为，是国家权力的体现，具有确定力、约束力和执行力，一经作出，就产生法律效力，非经法定机关和法定程序不能撤销或变更。被审计单位等对审计决定不服，只能根据规定先申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。人民法院也只能通过行政诉讼程序变更或撤销审计决定，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定。此外，根据法理上的先行后民原则，人民法院审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件后，应将审计机关已经依法作出的审计决定作为审理证据。如果当事人对该证据有异议的，人民法院应告知当事人按照行政复议和行政诉讼程序提出申请，民事诉讼程序暂时中止，待行政复议或诉讼程序结束后，再恢复民事诉讼程序。审计决定正确的，按照审计决定进行判决；如果审计决定被变更的，按照变更后的结果进行判决。这样既维护了国家法律的权威，也促使当事人积极行使行政救济权。人民法院在审理这类案件时，如果审计机关已经进行审计的，就不应该再委托中介机构进行审价，以中介机构的审价结果来推翻具有法律效力的审计决定。 所以审计机关在审计过程中，只要审计程序合法，审计结果又是在双方代表签字认可的工程量和主要材料数量的基础上，依据国家定额及有关配套取费文件确定的，就具有法律效力。如果事后某一方有异议，可以申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。非经行政复议和行政诉讼程序，不得撤销或者变更审计决定。 此外，从保护国有资产的安全完整角度看，国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但他能否真正行使好国家赋予的权力，在行使权力过程中是否会损害国家利益，需要进行监督。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同除要遵循平等、自愿、诚实信用等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。所以在与施工、设计和监理等使用国有资产的相关责任单位签订合同时，不应过分强调合同当事人的意思自治原则，而应更多地受国家关于保护国有资产的有关行政法规的约束。 大量的审计实践证明，在国家建设项目建设施工中，利用合同高估冒算，串通作弊，侵占国有资产，危害国家利益的问题比较普遍。因此，在国家建设项目审计中对合同实施审计监督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在国家建设项目审计中，审计机关要对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，必然要涉及到对合同的真实性和合法性进行审查，如果合同内容真实合法，审计机关应坚决维护和监督其执行。如属于虚假和违法的合同，审计机关有权在职权范围内进行监督处理。审计机关在国家建设项目审计中主要是对合同履行过程中的真实性进行审计。如果建设项目实施过程中未按合同条款或设计文件真实履行，或偷工减料、或高估冒算、甚至未做的项目虚假进入了结算，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究，这实际上不是否定合同，而是维护了合同的严肃性，也维护了国家人民的利益，阻止了一些人利用合同违法犯罪。由于审计结论对一些工程项目的结算价款作了调整，而据此就认为审计行为否定了合同、违反了《合同法》，违反了市场经济体制中平等主体之