论行政处罚的证明标准

论行政处罚的证明标准

行政处罚是建立在事实认定基础上的法律适用。所以，行政处罚的基本问题就是如何认定事实的问题和如何正确选择法律规范并加以适用的问题。对于法律规范选择的规则，立法法已有比较明确和具体的规定。理论界对这方面的研究也比较深入。但对于如何认定事实的问题，即行政处罚的证据规则，理论界关注不多，立法中的规定也非常稀少，已有的规定又过于原则和笼统。在行政处罚实践中，事实认定问题引起的争议频频发生，如何认定事实成为困绕执法人员的疑难问题；法院在行政诉讼中对行政处罚的事实认定部分进行审查时，由于法律规定不够明确，法官与行政机关在理解上容易产生分歧，法院之间对于同一案件的看法也不尽一致。法官经常会听到行政机关的抱怨。这种现状，与证据规则的不明确、不完善有着必然的联系。

行政处罚证据规则的内容，应当包括证据可采性、举证责任、证据的判断、证明标准等方面。本文只是选取证明标准这一个部分，结合行政处罚实践中出现的疑难问题进行探讨，提出观点。

一、事实认定需要证明标准

（一）行政处罚的事实认定过程：以事实为根据还是以证据为根据

我们经常讲，行政处罚应当以事实为根据。但大多数情况下，执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断。而这一认识以及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，是靠执法人员透过各种证据对事实的认定。当这种认定在法律上被认为是可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提。从这个角度上说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。试分析一个案件查处过程：行政机关接到举报，查处一起销售假药案，行政机关对相对人是否实施了销

售假药行为并未直接感知，行政机关只能通过调查取证，收集一系列的证据：如相对人的销售记录、举报者提供的由相对人开具的发票、对该药品的检验报告等等。最后，行政机关对该相对人作出了行政处罚。行政机关靠什么作出行政处罚呢？靠的不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后促使行政机关作出行政处罚的是行政机关通过证据对相对人过去曾经有过销售假药行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。

（二）行政处罚证明标准的含义

既然是证据促使行政机关确信曾经发生过违法事实，从而作出了处罚决定，行政机关的这种确信就应当有个标准，即在法律上可以被接受的最低的限度，否则，行政机关根据证据认定事实成为一种任性的行为，法律适用的公正性目标就无法实现；不仅如此，如果缺乏这个限度，司法对行政处罚的审查也就没有统一的尺度，法官对行政机关的确信的评价也将成为任性的行为，这样会造成法制不统一的现象。所以，无论是行政执法还是司法审查，在客观上都要求法律对这个限度进行确定。而法律的目的之一，也正是要通过设计各种规则尽量地去排除可能出现的任性。

在证据学上，这个限度称为证明标准。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。具体到行政处罚中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的最低（必要）限度。也就是说，当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实在法律上就视为真实存在。在法律上视为真实存在，就意味着行政处罚的证明标准应当与行政复议、行政诉讼中审查具体行政行为时的复议机关、法院采用的证明标准相同。如果行政复议和行政诉讼中采用的证明标准与行政处罚的证明标准不同，那么行政处罚的证明标准对行政机关来说是没有什么意义的——行政诉讼对行政处罚合法性的判断对行政机关来说具有最终性，对行政机关来说，行政处罚必须要能够经受起法院

的审查，才是行政机关所追求的有意义的“合法性”。所以行政处罚证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处罚进行审查的证明标准。

证明标准作为一种带有主观色彩的东西，能否被法律尤其是成文法所确定呢？答案应当是肯定的。它虽然是无形的，存在于人们内心中的东西，但同时也是客观存在的，因为运用证据对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程，这种认识过程是有规律的，人们完全可以通过经验积累和理论分析来把握它。法律完全可以对之作出确定。实际上，无论对待证明标准理论的态度如何，法律中是否明确规定，证明标准这一尺度还是在认定事实过程中起着决定性的作用。

二、现行法的规定和实践中的困惑

（一）现行法的规定及其不足

1、《行政处罚法》

作为规范行政处罚行为的基本法律，《行政处罚法》对行政处罚的事实认定进行了要求和规范。其中对事实认定的要求是：“以事实为依据”（第4条第2款）：“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”（第30条）。但“以事实为依据”、“查明案件事实”这样的规定，并没有为行政机关提供证明标准这一认定事实的最低限度。因为“以事实为依据”的要求在实践中只能落实为“以认定的事实为依据”；而“查明案件事实”是对行政机关的最高的要求，不是最低的限度。其实，什么情况下算作“查明案件事实”，才是应当作出明确规定的。可见《行政处罚法》并未对证明标准这个事实认定的关键问题作出明确。

2、《行政诉讼法》

虽然我国行政程序立法滞后，《行政诉讼法》中却包含了许多对行政行为的规范，甚至对证明标准问题，行政诉讼法也作了一定的明确。《行政诉讼法》第54条第（二）项规定：主要证据不足的，人民法院可以判决撤销或部分撤销具体行政行为。根据该规定，法

院如认为被诉行政处罚的事实认定属于主要证据不足，就会否定行政机关的事实认定，撤销处罚决定。将该规定作反对解释，如果行政处罚不属于主要证据不足，就不会被法院撤销。法律从否定的角度明确了一个原则：如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定。这其实就是法律对行政处罚证明标准的规定。它告诉行政机关，当收集的证据达到一个最低的程度，即“不属于主要证据不足”时，待证事实就被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。《行政复议法》也作了类似的规定。（见《行政复议法》第28条第三项）上述规定虽然从性质上属于证明标准的规定，但也存在不足。主要有三个方面的问题：一是“不属于主要证据不足”的标准过于笼统，其含义是主要证据不足以外的情况。主要证据不足以外的情况是什么？是主要证据充足一种吗？

二是“主要证据”的含义不明确，主要证据是证明案件主要事实的证据还是对一定待证事实起主要证明作用的证据？主要证据与次要证据如何区别？

三是该标准与《行政诉讼法》规定的维持行政决定的标准并不一致，根据该法规定，维持具体行政行为的事实认定方面的标准是“证据确凿”。“证据确凿”和“不属于主要证据不足”在语义上显有区别。

（二）实践中的困惑：以什么为标准，标准在哪里

由于现行法规定的不足，行政机关在行政处罚适用过程中经常感到困惑。《行政处罚法》要求要查明案件事实，要做到这一点，行政机关只能依靠收集到的证据，这些证据中还包括当事人的反证。对于一个待证事实，经常出现的情况是既有支持待证事实成立的证据，也有否认待证事实成立的证据。这时，行政机关需要进行证据的判断，以排除关于待证事实不成立的可能性。但仅仅依靠证据的判断是不能解决问题的。因为在绝大多数情况下，通过证据判断并不能排除关于待证事实不成立的所有的可能性，如果只要有一种可能性未被排除就不能认定事实的话，恐怕没有几个处罚决定可以作成。行政处罚制度也就失