025棕地在城市更新中以市场为主导的再利用研究

棕地在城市更新中以市场为主导的再利用研究林璐谭俊杰【摘要】目前，我国城市面临着老城区土地资源紧张、土壤环境堪忧的问题，棕地作为城镇化过程中城市蔓延扩张以及产业转型升级的产物因此而备受关注，其再利用与城市更新的总体成效息息相关。

我国在棕地再利用这一领域的研究实践还不够充分，且随着城市规划的发展与相关学科的融合，规划的过程越来越受到其他学科尤其是经济学的影响。

本文尝试从市场经济角度出发，对城市更新过程中棕地的再利用活动进行分析，总结归纳各类棕地的再利用的经验模式、引导主体的变化、用地性质（或建筑功能）的转换等，探究市场主导行为对宗地再利用活动产生的影响以及此种现象产生的原因，并提出相应的建议。

【关键词】棕地；市场经济；城市规划；政策1.研究背景我国正处于经济高速增长、城镇化快速发展的阶段，城市以老城区为中心迅速向外扩张，城区内逐渐出现了土地使用失效的现象，导致了新城的建设较老城区在某些方面更具备舒适性与高效性。

这种“失效”主要体现在城区内工业、商业等设施用地出现了功能老化、基础配套设施不全、环境效益较低、经济效益较差及建筑设施已不满足使用要求等问题，进而出现了利用率不高、功能闲置的现象，直接导致了城区内土地利用低效、低产。

这类失效的土地即为棕地。

其主要类型包括，旧工业区的功能置换所遗留下来的工业用地，旧商业建筑因年久失修被闲置下来的商业用地，以及由于过去土地划拨而未充分利用的基础配套设施用地等等。

加之这些用地还与国有土地的划拨以及国企圈地等复杂的问题相关，部分用地还产生了产权结构与制度的矛盾，增加了再利用的难度。

旧城区中的闲置或未利用土地为旧城区的改造提升，建设更宜人的城区环境提供了良好条件，因此，合理利用这些土地是对旧城失效土地的潜在价值的再挖掘和重分配，也由此产生了市场经济与制度、规划等的博弈。

2.棕地概述美国国会于1980年通过的《环境应对、赔偿和责任综合法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA）对“棕地”的概念提出了最早的解释。

而后美国环境保护局（USEPA）于1994年提出了相对成熟的概念，即：棕地是被遗弃，闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施，这些地区的扩展或再开发会受到环境污染的影响，也因此变得复杂。

欧洲经济与棕地更新网络行动组(CAEBRNET)对“棕地”的定义是：那些由于前土地使用者带来了不良影响导致已经受到或将要受到污染的土地，包括被废弃或仍在使用的。

这个定义过于强调棕地的受污染性质，与美国官方对棕地的定义相比较为狭隘。

更为广义的棕地概念于1990年左右，出现在英国规划法中。

根据英国规划法，棕地是相对于绿地①上的一种规划上的术语。

棕地则是指曾经用于开发建造，但是又被遗弃的荒地，无论受污染与否。

因此，棕地不仅包括旧工业区，还包括旧商业区、加油站、港口、码头，机场等工业化过程中所遗留下来，已经不再使用的设备、建筑、工厂或整个地区。

②有欧美学者将棕地划分为最具代表性的四种类型：①尽管需要污染整治，但在经济上仍然保持一定的可存活性；②具有一定发展潜力，但需要足够的经济刺激或财政补助；③即使经过修复，市场潜力仍然极为有限；④目前仍在使用，但因为污染而使投资者失去信心，所以仍存在变为棕地的危险。

[1]与其他城市建设用地相比，棕地具有一定的特殊性：1.曾经对当地造成一定程度的污染，或具有污染威胁（废弃后设施处理或维护不当造成“不作为”污染）；2.是各类型城市发展过程中形成的个性成果，本身带有当地的资源或文化特征；3.在机械工程、工艺、建筑、规划、经济等方面与白地相比更加具有科研价值；4.一般都位于城市中心或中心边缘（旧城区边缘）5.景观和空间的特殊性使其在场所的营造方面有特殊性；6.其开发（或再利用）难度更高、过程更为复杂。

因此，棕地在城市更新过程中的再利用不能一味采用由棕变绿、拆除重建的方式，应当寻求更为健康的再利用方式以便将棕地更好地与城市更新相结合。

3.棕地在城市更新中的再利用3.1城市棕地的再利用模式为满足城市更新对经济、环境以及社会效益的要求，应对棕地的经济、历史、社会、科技、审美、文化价值等进行充分挖掘，才能更好地解决快速城镇化大背景下产生的土地资源短缺、环境污染、经济乏力、千城一面、建设成本过高等问题。

通过对国内外研究与实践经验的比较与分析，城市棕地改造再利用项目的运作在模式上存在着共性及相似的方面，下表为笔者总结的城市棕地更新改造模式及典型案例。

表1 城市棕地更新改造模式及典型案例③棕地的改造再利用活动在各国都产生过成功案例，其数量远不止上表所列。

在这些成功案例中，棕地被改造成与原用地性质截然不同的功能——开放空间、商业旅游、商务办公、混合住区，甚至廉租房等——且在功能的选择上愈发偏向于综合型整治片区。

小规模棕地在面积方面对再利用的目标选择有一定程度的约束，但对于规模相对较大的棕地而言，综合型开发模式是融入当地可持续发展的最优选择。

严格控制城市功能片区的划分最早由《雅典宪章》（1933）提出，在城市发展更新的过程中，这种规划方法很快显示出其局限性并导致了一系列城市疾病的产生。

事实证明，面对市场导向的不确定性，综合型功能具有更强的适应能力，能够为当地提供更多的就业机会以吸引那些可能已经远离的人口重新聚集、提高周边地区的活力。

3.2引导棕地再利用活动的主体转变棕地重建的资金来源主要有三种：政府、企业、个人，这里将企业与个人并称“非政府单位”。

资金的来源决定了建设项目的推动者，即引导主体。

从欧美等国的早期经验来看，政府投资的比例远远高于非政府单位投资的比例，例如斯德哥尔摩Hammarby湖城25%的建设资金来源于公共部门，而弗兰德斯制革厂的改造则完全由政府出资[4]。

相比之下，我国政府在这些项目中的作用由直接出资建设向开放政策刺激和鼓励非政府单位投资转变，为城市更新作出相应的贡献。

曾经直接负责组织土地整理、建材购买、场地清理、设计施工等环节的公共部门（政府）逐渐由市场机制所选择的非政府单位替代。

由此，国内出现了两种处置棕地的方式：一是由政府回收土地，重新出让，在城市总体规划上改变其用地性质并重建；二是由市场和非政府单位自发进行改造再利用。

事实上，目前国内在城市更新过程中面临棕地的处置方式的难题时主要通过的是第二种方式，因为在市场经济的影响下后者与前者相比更为高效。

例如上海虹口区在计划经济时代遗留的145块划拨工业用地只有17块被政府回收，剩余用地的产权并未发生转移，但其中113快用地已采用出租的方式将使用权“移交”给了新的非政府单位，并完成了功能转变和改建[5]；武汉汉阳铁厂自发组织调研并邀请政府和学者论证，建成了张之洞与汉阳铁厂博物馆。

不可否认，引导棕地再利用活动的主体已经由政府转向非政府单位。

残酷的市场竞争以及高昂的制度成本催促投资者先公共部门一步对土地价格、建设成本和风险收益进行全面分析，为达到自身利益最大化快速确定并实施棕地的再开发模式。

4.以市场为导向的棕地改造活动产生的原因4.1 城镇化速度加快，城市扩张速度加快工业文明时期，大量工业的兴起促进了城市经济的高速发展。

随着劳动力需求的提高，大量人口向市中心迁移，进而不断刺激城市在基础设施上的建设力度以及建设用地的扩张，消费水平的提高激发了多种商业设施的建设。

这些历史建筑见证了时代的发展，记载着城市发展的历史痕迹与脉络，因此往往具有强烈的地域识别性与不可再生性。

改革开放30年来，我国已进入高速城镇化发展阶段，至2011年底，全国城镇化率达到51.27%。

必须认识到城市发展到现在出现的诸多“城市问题”是进入城镇化快速增长期后不可逾越的过程。

随着城市的快速扩张，城市建设用地面积以若干倍于老城区的速度增长，过去的工业区在城镇化的影响、城市产业结构调整、发展空间受限、生态环境隐患以及生产成本的约束下，逐渐退出城市中心区，被闲置下来形成了工业遗址；随着年代的推移，老城区的部分商业建筑与基础设施以及周边区域，也因设备陈旧，接待能力下降，消防安全隐患严重等因素，亟待改造升级。

棕地的合理更新与改造将大大提升土地的利用率与产出比，有助于刺激城区商业、服务业新一轮“扩容”，既为改善老城区在城市发展中产生的病垢带来了机遇，同时也盘活了市场，为区域经济复兴和城市经济发展做出了贡献。

此外，棕地的改造还在重新塑造城市面貌与保护城市历史文脉上起到了重要作用，在城市的重要街区上，棕地的合理改造可以激发区域的活跃因子；在维护城市肌理与历史文脉方面，棕地的再利用不但保留了其原真性，同时通过合理的开发，完善城市旧城区的功能配置，进一步提高区域的场所活力。

4.2 市场经济对城市规划前瞻性的挑战城市规划通过对城市土地的分配与安排布局，实现对城市发展的宏观指导和控制，作为一项社会实践活动，它是在一定社会制度的背景下作用并发挥其功能的，是社会意识形态和城市宏观调控的组成部分。

传统的规划手段是自上而下的，空间区位要求、人居生活质量与人口素质、城市发展的长远目标等规划思想体现了对宏观环境下社会经济发展的价值取向与规律把握，在现代市场经济下具有积极意义。

然而，市场经济在城市建设方面较规划有更敏锐的嗅觉。

首先，市场经济产生了土地价值与极差地价，形成土地交易，市场成为了资源配置的主要方式，全面影响了城市的发展。

其次，投资主体多元化是市场经济的另一表现，形成了经济流通的良性循环，极大地发挥了经济杠杆作用，为社会投资提供了公平、公正、公开的平台，促进了城市各领域的同步发展，取得了政府、开发商与市民的共赢。

市场经济条件下的规划动力是自下而上的，多元化的投资主体之间的竞争，是保持城市发展效率与活力的根本动力，开发商可以根据自身的条件与需要自主选择与竞争，通过前期调研分析，获得区域发展的基本信息与土地估价。

一方面，良性竞争为城市开发的质量提供了保障，另一方面，多方参与投资的可能，也为城市的快速发展扩张提供了条件。

4.3 当前模式下的城市规划灵活性缺乏当前城市规划的期限一般为20年，对其间变化做出的判断与预测不可能完全准确。

特别是在当代科技发展日新月异，区域竞争日趋激烈，导致不确定因素大大增加，也给城市的发展带来了更多的变数，进而影响到了规划的整体布局。

随着我国逐渐进入后工业化时代，城市旧城区的用地紧张也日趋明显，大量棕地也面临转型更新的机遇与压力。

从城市规划的角度来说，仅在图纸上改变其用地性质，即希望城市能自发的完成“更新”的过程，然而，现实中的过程要困难的多。

面对制度与交易成本的双重约束，大部分棕地采取了自发变性、改造的方式。

由此可见，传统规划方式在多方面表现出了灵活性不足的问题。

按照传统城市规划所指定的“蓝图式”的理想方案，虽然很容易被各方接受，成为公共参与的行动纲领，但在市场经济的逐步成熟下，这一方案将很难实现。