风险规制中的公众参与-精选资料

风险规制中的公众参与 风险规制实际上已经成为现代行政的重要内容。在诸如环境保护、食品药品监督、卫生防疫、自然灾害的预防、交通管理、工程管理等领域，风险规制可以说已经是行政机构的主要工作。所谓风险(risk)，简单来说，是指负面事件(events)或威胁(threat)发生的可能性。风险管理不能成为技术理性的专有领地，而必须考虑更全面的因素，公众参与在这里就显得非常重要，而公共参与由此对风险规制和风险社会中的行政法都提出了新的挑战。 一、公共行政时代的转换：风险规制兴起的背景 在风险规制兴起的背景里，我们可以看到今天的公共行政，毫无疑问和传统行政法学所对应的“行政”，已经存在时空意义上的根本差异。在国外，规制机构大量兴起，新公共管理运动带来的结构与管理的革命，已经确立了一个政府的未来角色和发展框架。在当代公共行政的转变中，不仅行政职能在转化，根本的行政理念也在转变，最突出的例子是在保守党的改革中，不仅正义和公平的核心理想被经济上的“经济、效率与效用”的三E小组取而代之，而且作为控制机制的法治与合法性都在审计及其一系列绩效指标面前点头哈腰，而行政法正在竭力跟上公共行政领域的变化；“规制国”的图景更是充分反映了这一巨变。在传统行政法学最为逻辑化、理论化的德国，行政法的课题也由于公共行政的变迁而发生了根本性的转变：国家职能的重新定位；提高公民对行政过程的参与程度；促进行政的科技化；环境适宜性问题；提高公民生活条件及其责任性；担保给付行政和调控行政的构建；研究作为防护性国家职能的风险行政，等等。 这一系列的变化都折射出同一个基本问题：公共行政的基本内涵在今天已发生质的变化，导致行政法和行政法学也在努力追赶这一转变。如果要从根本上把握这一转变的脉搏，就必须清楚原先的“行政”与当前的“行政”的基本逻辑是什么。公共行政已经越来越从一种执行指令的单纯形式性过程转化到一系列规制目标的承载者，这在法律层面主要以授权的实质化体现出来：行政机关在规制中的核心任务乃是去达到这个实质目标，而非单纯完成某种特定的处罚、强制、许可或给付的过程。在风险规制领域，我们看到，关于规制的一系列立法使得行政的外延大为扩张，不再限于传统的数种行政行为，而高度技术性的规制目标成为行政机关新的重要任务，以及立法调整的新对象。美国议会已经就风险规制与风险标准等问题有了若干法律制定的实践，这些规范之间有着重要的差异和争议，例如《食品、药品与化妆品法》的无风险标准、《空气清洁法》的额外安全边界标准、“成本――健康”标准等。这些将越来越成为日后行政法和行政法学不可避开的内容。尽管程序依然重要，但目的越来越成为公共行政的焦点。在这种以规制目的为核心的风险规制过程中，行政行为围绕规制目的而产生与被证成。例如在《联邦杀虫剂、杀菌剂与灭鼠剂法》中，规制机构的核心任务乃是保证防止杀虫剂等产生“不合理的危害”，他们必须将消费者所受危害与农民的利益作衡量。这一规范实际上表达了三重含义：目的是保证防止特定的后果；标准是“不合理的危害”(unreasonable adverse effect)；判断方法是损益衡量(也可以理解为另一种成本收益分析)。当公共行政日益转移到风险规制一类以“目的――标准――判断”为核心内容的主要职能上来时，可以预见的是，对这些行政行为提出的挑战也正在于挑战其立法目的之不逮，而非过程的合法性，这种挑战正是针对标准和判断(估测)的挑战。学者指出，在风险领域，现存的法律规范、(风险)标准、最佳实践(风险的评估与控制)、法律手段等已经全然成为主要的争议对象，这正是由它们的重要性决定的。 因此我们可以说，公共行政已经由一种可以称之为“指令行政”的逻辑逐渐向“目的行政”逻辑转移，有学者提出“秩序行政”等对当代公共行政的理解方式，实际上也就是反映了实质目的在逐渐比肩授行权形式(或者被授权的行政行为的过程外形)成为公共行政基点的趋势。英国的“三E”价值组也正印证了这一点。风险规制非常明显地突出了公共行政的这一职能上的时代转变：风险规制的重点绝不在于这种规制以何种权力外观(传统行政法上的焦点)进行，而在于实质上的标准与判断。从根本上说，这一转换乃是用一种以“合目的性”为中心的价值控制方式取代了原先以“合法性”为中心的价值控制方式，用实质的控制取代形式的控制。这是整个公共行政领域的一场时代变革，风险规制兴起的意义需要放到这个大背景中衡量，而造成这种背景的原因则是迅速发展的社会产生的大量负外部性(风险等)，需要在实质上予以控制；而这种控制所提供的实际上并不是原先消极行政时代那种纯粹的、形式性的公共服务，而是有着明显可见的利益消长关系、甚至存在各方利益冲突关系的决定。当代公共行政很大一部分就是在这种利益关系越来越明显、突出的领域进行的规制与管理，也正是这个时代背景决定了公共行政的基本方式的转变。 二、风险规制中的公众参与对行政法及行政法学的挑战 我们解析风险规制中的公众参与话题，正是折射这样的基本转变；对于这种全然不同的公共行政形态，行政法和行政法学也需要有相应的回应。“规制国”的兴起对公法提出了重大挑战。我们来看被挑战的公法的理论逻辑。传统的公法理论，在美国是一种“传送带”理论――它解释有关行政权形式的正当化问题时，基本的出发点乃是将行政权的行使与一般民主理论相结合，探究行政权是否从民意机关那里获得人民主权的传送，其权力行使的正当性，也就来自立法机关是否给予了充分的授权。与之相对应的是德国以行政行为为中心的行政法理论体系(这也是我国典型行政法学理论的套路)，归根到底也是一种建立在“意志――权利(力)”论谱系上的学理体系。处理行为(包括未完成形态的准备行为和阶段行为)、事实行为、合同行为和公物使用行为的区分，正好是对应以行为形态作为类型划分标准的传统私法哲学(典型的“意志――权利(力)”体系)类型学。在这种行政法学中，行政行为的有效性和类型化都以授权为核心，进一步区分出行为的无效、撤回和可撤销(都可以认为是在行政权行使的依据或过程中存在重要瑕疵的情形，与民法上法律行为欠缺有效意志的各种形态呈现深刻的同构)，更是说明了这种单纯的“意志有效性”的效力评价逻辑。在这种行政法学思维下，授权及行权的形式有效性成为关注的核心，成为近代行政法学的基础。 我们可以在这种更深的价值背景中看待行政法学所面临的挑战。“主体性哲学”的日渐走向黄昏，以主体意志为全部基石的政治神话在现实的强烈需求中破灭与转型(但仍然深刻地影响着当前的正当性基础与政治法律格局)，是与社会发展的加速、外部性的急剧增强和消极行政时代的结束同步的。我们越来越需要处理复杂的价值冲突，建立一种基于不同价值谱系的公共行政与行政法学，正如在其他部门法已经体现出来的那样。 当诸如规制分析方法和风险标准制定等的行政机关重要工作日益纳入我们的视野时，行政法学――根本上而言是规范行政权行使的学科――必须重新考量如何规范行政行为：单纯来自“意志――权利(力)”、甚至单纯来自单一授权分析的传统形式性行政法理论肯定是落后于时代的了，我们必须为它寻找一种新的横向分类、评判和控制的方式。这种横向的、基于多重价值判断基础建立的类型――或者说是基于规范行政权视角的“多元基础类型学”，正如之前的行政行为类型学――是必要的，从风险规制的分析我们也可以看到，笼统地、不加区别地谈规范行政权，也会陷入混乱和徒劳。当前特定领域的风险规制在行政法学上的研究如火如荼，但可以说纵向的领域划分(例如药事行政法的勃兴)成为研究的重要类型化基础，行政法学离再次走向有效的横向类型化还有相当一段距离。之所以说新的类型学将成为新的行政法及行政法学的基点，是因为我们必须从这些风险规制的过程中抽取一些共通的方法和判断，切入其共通的规范需求中，否则风险规制系统的复杂性若未经降低将会严重影响对行政权力的规范。行政法学的横向类型化正是针对不同行政权力行使过程进行的模式归结，如果没有一些基本的模式可以遵循，指望风险规制得到规范化、司法审查和公众的制度化参与是很困难的，在混乱的风险森林里迷路倒很有可能。 换言之，可以认为相应于今天的公共行政，应当有多重的横向行政类型化分析，行政测量与行政标准不能置于同一个判断模式之中。而为它们分别建立一套模式的时候，必须认识到这些模式在根本的判断方式和价值基准上、最终反映在行政法学总论上的区别。当“善”之价值谱系与“权利”的价值谱系在重要性上越来越并驾齐驱时，行政合理性原则应当得到更多的充实，相应的行政法学总论方面也应得到更深入的扩展。和“授权基准――行政合法性原则――行政行为形式控制”对应的“目的基准――行政合理性原则――行政标准实质控制”的判断模式非常需要纳入到行政法学体系中去。只有这样，我们才能重新审视并修正我们的行政法学，使之能够良好地回应公共行政的变革与发展。 这样，风险规制中的公众参与，带给我们不仅仅是对于它们自身模式设置的提问，也是对于整个行政法和行政法学的提问。我们可以看到传统合法性控制自身的不足(从模式探索中的分析可以看出它需要公众参与的向度来弥补)，也可以看到合法性控制对于整个行政过程的不足(还需要合理性控制、或者说实质判断控制来补充)。总之，无论对于风险规制中的公众参与，还是对于它所带来的对行政法及行政法学的挑战，我们都还很需要在理论与实践上作进一步的探索。 [参?A考?A文?A献] [1]〔英〕卡罗尔?哈洛、理查德?罗林斯著，杨伟东等译：《法律与行政》，商务印书馆2004年版。 [2]〔德〕汉斯?J?沃尔夫等著，高家伟译：《行政法》(第1卷)，商务印书馆2002年版。 [3]刘莘：《公共行政与秩序行政法》，《江苏社会科学》2004年第6期。 [4]宋华琳：《药事行政法研究的背景、方法与框架》，《中国药房》2000年11卷第2期。