欧盟航空排放政策的发展及其影响

欧盟航空排放政策的发展及其影响

Development and Impact of EU Aviation Emission Policy

李琦

（中国民用航空总局航空安全技术中心）

在现代社会，航空运输发挥了重要的功能，它以高速、安全、便捷的运营方式缩短了世界的距离，推动了经济增长、文化交流，甚至在很多地区，航空运输直接提供了就业机会。然而，航空运输的快速发展也造成了气候的变化，成为全球变暖的重要因素之一。为了遏制航空对环境的负面影响，国际民航组织正在有步骤地组织研究、探讨相关政策措施，而欧盟则更加积极地致力于航空器减排工作。欧盟委员会在大量研究的基础上，于2006年底（2006年11月20日）抛出了它的航空减排方案——《建议修改欧盟2003/87/EC号指令，制定包括航空活动在内的温室气体排放许可交易体系》。本文旨在通过分析欧盟航空排放政策的制定过程和主要内容，探讨航空排放问题的解决之道以及我们应当采取的应对之策。

一、航空对环境气候的影响

欧盟的研究表明，航空器通常是在8——13千米的巡航高度运行，在这一高度，因航油燃烧排放的气体和颗粒可以改变大气的构成，导致气候变化。

（一）二氧化碳（CO2）

二氧化碳是最重要的温室气体，它们被大量的释放并长期滞留在大气中，对地表温度的上升具有显著的、直接的影响。虽然欧盟的温室气体排放总量从1990年到2003年下降了5.5%，但是，同期欧盟25国的国际航班排放的二氧化碳却增加了73%，年均增长4.3%。如果这一趋势继续下去，到2012年欧盟航空排放就会比1990年增长150%。

（二）氮氧化物（NO X）

除了二氧化碳之外，航空器还可以通过排放氮氧化物改变气候。氮氧化物在巡航高度排放时，在阳光的作用下能够影响温室气体臭氧的形成，导致气候变暖。

（三）硫化物（Sulphur Compounds）

航空器排放物的硫化过程相当于极地同温层中发生的化学反应，废气中的三氧化硫很快会转化为硫酸盐颗粒，它们与大气中的氯化物结合形成强烈的化合物，严重破坏地球的臭氧层。

（四）水蒸气和煤烟颗粒

航空器排放的水蒸气具有直接的温室效应，但是它会因下落而很快消失，影响较小。然而，在高空排放的水蒸气经常会导致凝迹的形成，这会使地表温度上升，并且这种凝迹可以发展成为卷云，具有明显的升温作用。煤烟颗粒因吸收热量，对温度的升高也具有一定的影响。

要准确地设计航空减排方案，首先必须测算各种气体或颗粒因素的严重程度。欧盟经研究表明，针对每一种气体或颗粒设计减排方案是行不通的，特别是水蒸气、烟雾颗粒根本无法计算。只能在二氧化碳和其他气体之间测算平衡比率。1999年气候变化政府间小组（IPCC）估计航空的总体影响约是二氧化碳排放量的2至4倍。欧盟最近的一项研究用“全球温度指数（GTI）”代表上述平衡比率，该研究表明全球温度指数大约为2，在1.5——3之间。也就是说，二氧化碳

排放总量乘以2，即为航空器对气候的全部影响。

二、欧盟对航空排放问题的研究

为了遏制航空对环境的影响，欧盟探讨过各种政策建议，如燃油税、环境税、排放收费、排放交易等。最终，欧盟各成员国的财政部长在讨论后放弃了征收燃油税等其他措施，而建议将航空业纳入欧盟废气排放权交易机制，利用市场机制控制航空污染。欧盟环境委员迪马斯表示，将航空业纳入废气排放权交易系统对航空公司来说是最经济的减排方案。欧委会负责交通事务的副主席雅克·巴罗也表示，人们逐渐达成共识，参与废气排放权交易是促使航空业减少温室气体排放的最有效的方法。上述结论的作出，欧盟经过了广泛的调查研究：（一）公开征求意见

2005年3月11日至2005年5月6日，欧盟委员会就“减轻航空对气候变化的影响”问题，以调查问卷的形式向社会公众和相关组织广泛征求意见。

针对公民个人的调查问卷，欧盟委员会共收到5564件回复，其中82%的个人完全支持将航空运输业纳入减排体制中，72%的个人认为为了降低航空对气候的影响，应当对航空运输的运营人加强经济方面的刺激，68%的个人认为应当将气候变化的成本算到航空运输的价格中。

针对相关组织的调查问卷，欧盟委员会共收到198件回复。相关组织均同意将气候变化的外部成本计入航空运输的价格之中，欧盟航空公司和机场明确反对燃油税，而认为排放交易是最有效的解决方案。被调查的组织一致同意将来自和去往非欧盟国家的航班纳入欧盟减排措施之中，这样才能使欧盟内部的航班和远程航班处在一个“公平的舞台”上。

（二）委托实施专项研究

欧盟委员会为了确定将航空纳入欧盟排放交易体系（EU ETS）的可行性，特委托荷兰代夫特能源保护中心（CE）对此问题进行专门研究。2005年7月，代夫特能源保护中心发表了题为《启动排放交易——将航空纳入欧洲排放交易体系》的研究报告。

该研究报告详细考察了航空排放的二氧化碳和非二氧化碳影响气候的途径，设计了将航空纳入欧盟排放交易体系的可行性方案，并对以上方案的影响进行了评估。报告指出，如果将航空纳入欧盟排放交易体系，则方案应当考虑七个关键性的设计因素：

1、气候影响的因素

除了二氧化碳排放之外，还要探讨非二氧化碳影响的形式和途径。

2、方案适用的地理范围

关于地理范围问题，报告考虑了不同的国家和航线，设计了四个可选方案：a、欧盟内部的所有航线；b、欧盟内部的所有航线+进出欧盟机场的所有航线；c、从欧盟机场出发的所有航线；d、欧盟空域以内的所有航线。

3、排放交易的主体

报告指出，在航空器运营人、机场、燃料供应商、空中交通管制部门和航空器生产商中，航空器运营人是排放许可交易的最合适的主体，这种选择能够较好地确保航空排放交易的效果，因为正是航空器的运营人拥有减排的最佳控制手段和详细的监测数据。

4、排放许可的分配规则

由欧盟确定欧盟及各成员国的航空排放许可总量以及统一分配的方法，各成

员国自行决定航空业在本国各行业排放许可中所占比率，报欧盟委员会备案审查。

5、与《京都议定书》的协调问题

由于《京都议定书》不包括国际航空的温室气体排放，也不包括非二氧化碳的排放问题，因此，将航空纳入欧盟排放交易体系的方案就会与《京都议定书》的规定不一致。为了避免与《京都议定书》相冲突，报告提出了几种建议，如拓展《京都议定书》的范围，不给航空业分配排放许可，实行半开放交易，超出基准的排放许可应当购买等。

6、具体的分配方法

航空排放许可分配的方法有初始配置、基准购买、拍卖和不分配许可等，其中拍卖的方法最具吸引力、最有效，它在平等对待新老运营人、鼓励尽早采取减排措施、降低数据收集成本等方面比较有优势。另外，拍卖收入的利用也有很大的灵活性。

7、监测方式

航空器排放的监测可以依靠运营人的自行报告，也可依靠第三方如欧洲航空安全组织（EUROCONTROL）的监测。最准确的排放监测方式是在排放交易体系的适用范围内，由航空运营人测量每一航程所需的航油。二氧化碳排放量可以从航油中的碳含量计算出来/

在此基础上，报告提出了航空排放交易的三种可选方案（内容如下表所示），并得出最终的结论，即针对航空业的二氧化碳排放，采用排放交易的方式，并使排放交易体系保持开放性，以便将来把非二氧化碳的排放涵盖在内，目前而言这并不存在多少困难。这表明排放交易政策可以和其他措施一起解决航空对环境的

在大量研究的基础上，欧盟委员会于2005年9月27日向欧盟理事会、欧洲议会、欧洲经济社会委员会和地区委员会提出一项政策性文件——《降低航空对气候变化的影响》（COM(2005) 459 final）。

该政策性文件指出，采用机票税、离港税等措施不能够有效刺激航空器运营人改善其运营，欧盟委员会将重点考虑排放交易和排放收费方式，来解决航空的气候影响问题。主要的思路是首先要为航空业确定一个排放总量上限，然后通过市场调节各排放主体的排放数量和价格。为此，欧盟委员会将成立一个欧洲气候变化项目航空工作小组，负责设计将航空纳入欧盟排放交易体系的具体方案，并计划于2006年底提出立法建议。

（四）发表最终报告

自从正式提出政策性文件以来，航空工作小组连续召开了四次会议，讨论航空排放交易方案设计的具体问题，并于2006年4月发表了《最终报告》。

最终报告概括了四次会议详细探讨的设计方案问题，包括纳入排放交易体系的标准、方案的适用范围（航线航班的种类）、仅针对二氧化碳排放的局限性、非二氧化碳排放量的计算方法、航空排放许可的分配方法、航空排放的监测、报告和确认方法等。该报告的发布标志着起草立法建议的准备工作已经完成。

（五）起草立法建议

在上述大量准备工作的基础上，欧盟委员会于2006年底（2006年11月20日）起草了航空减排的立法建议——《建议修改欧盟2003/87/EC号指令，制定包括航空活动在内的温室气体排放许可交易体系》。该立法建议明确将航空业纳入了欧盟的排放交易体系，如果欧洲议会和欧盟各国政府通过这一立法建议，则新的规定将在2011年1月开始实行，即从2011 年1 月1日开始，航空公司须使所有欧盟内部的航班以及抵离欧盟机场的国际航班都必须达到所制定的排放标准。

三、将航空纳入欧盟排放交易体系的具体内容

欧盟委员会提出的修改2003/87/EC号指令的建议稿，即将航空纳入欧盟排放交易体系的主要内容有：

（一）指令的适用范围

到达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部商业航班的排放，均应当纳入欧盟排放交易体系。但军事和国家航空器，仅执行目视飞行的航空器和以维修、培训为目的的飞行除外。

（二）航空排放许可总量确定

2011年1月1日至2012年12月31日期间，航空排放许可的总量为“历史排放量”乘以2。“历史排放量”是2004年、2005年、2006年航空排放总量的年平均值。2013年1月1日至2018年12月31日期间，航空排放许可的总量为“历史排放量”乘以6。

2011年1月1日至2012年12月31日期间，航空排放许可总量的90%，可以不征收排放费用；2013年1月1日至2018年12月31日期间，航空排放许可总量的80%，可以不征收排放费用。2018年之后，60%的航空排放许可总量，可以不征收排放费用。

（三）航空排放许可分配

在航空排放许可实施前24个月，航空器运营人可以向成员国申请航空排放许可。为确保公平竞争，成员国按照欧盟委员会制定的规则，以拍卖方式向每个航空器运营人分配排放许可额度。2011年2月28日前，成员国主管机关应当完成向每一个航空器运营人分配经批准的航空排放量。

（四）排放交易

为了提高欧盟排放交易体系的有效性，航空器运营人可以出售多余的排放许可量。

四、欧盟政策的影响及应对之策

欧盟将航空纳入排放交易体系的政策，对气候环境、社会经济生活乃至国际法律秩序均会产生重大影响，已经引起包括美国在内的航空大国的广泛关注。

（一）对气候环境的影响

排放交易体系对环境改善的作用完全取决于排放许可总量的确定。排放许可总量越大，对环境改善的作用就越小，反之亦然。据欧盟初步统计，按照欧盟的立法建议，到2015年到达欧盟和从欧盟出发的航班排放量将减少36%；到2020年航空排放量将减少46%。

（二）对航空器运营人的影响

将航空业纳入欧盟排放交易体系，对航空器运营人的盈利影响程度有限。由于该体系适用于全部的航空器运营人，因此不存在歧视和不公平竞争问题。在这种情况下，可以肯定，航空公司会将增加的成本全部转移到消费者身上。

该体系对航空运营人的主要影响取决于航空器的使用年限、类型和配载重量。如果航空器的燃油效率不高、年限较长、载客率较低，那么它就会受到很大影响。

（三）对普通消费者的影响

如上所述，该体系的实施促使航空器运营人将成本转移到消费者身上，这会明显地体现在机票的价格上。据欧盟委员会初步测算，到2020年，欧盟短途旅行的往返机票价格会增加4.6欧元——19.8欧元；抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班的机票价格会平均增加4.6欧元——39.6欧元。虽然票价会有所增加，但欧盟委员会认为，这不影响社会公众航空旅行需求的增长。2005年——2020年，从欧盟出发的航班增长率在133%——138%之间；抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班增长率在135%——142%之间。这表明航空需求并不完全取决于价格因素。

就欧盟航空排放政策对我国的影响而言，由于目前我国二氧化碳排放总量已位居世界第二位，氮氧化物等温室气体的排放量也居世界前列。1990——2001年我国二氧化碳排放量净增8.23亿吨，占世界同期增加量的27%，到2025年我国的二氧化碳排放总量很可能超过美国居世界第一。仅就往返欧盟的航班而言，根据我国2006年冬至2007年春国际航线航班安排，我国的国际航空承运人与欧盟所属国之间的航班总量为每周150班左右，大约占此航季我国国际航线航班总量的10％。可见，我国的航空业受欧盟政策的影响还是比较明显的。为此，在对待欧盟排放政策问题上，一方面要坚持在联合国统一的法律框架内寻求解决全球航空排放问题的方案，另一方面也要积极改进航空器燃油技术和运营程序，减少航空排放。

1、欧盟立法建议与国际民航组织的指导原则不符

国际民航组织第33届大会决议要求理事会“制定关于各国运用旨在减少或限制航空器发动机排放的环境影响特别是在减轻航空对气候变化影响方面的基于市场措施的指导原则”。就此问题，国际民航组织确定了以下指导原则：（1）各缔约国在2007年下届常会就此问题进行审议前，避免单方面实行温室气体排放收费；（2）考虑各方利益，包括发展中国家的潜在影响，鼓励缔约国和理事会评价各项措施的成本和效益；（3）鼓励缔约国和其他当事方采取行动，尤其是自愿行动限制或降低国际航空排放。……

可见，欧盟航空排放政策既没有考虑对发展中国家的潜在影响，也没有遵循国际民航组织确立的“自愿行动限制或降低国际航空排放”原则。

欧盟委员会在2005年3月11日至2005年5月6日公开征求意见时，很多欧洲航空公司和航空器制造商均认为欧盟的航空排放政策应当在国际民航组织的指导下实施，并不得违反国际民航组织的现行政策。

2、欧盟立法建议与京都议定书相悖

《京都议定书》是在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）下制定的，它确立了“共同但有区别的责任”原则，即“附件1国家”（发达国家和经济转型国家）承担实质性减排义务，发展中国家不承担二氧化碳的减排义务。《京都议定书》为附件1国家规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标，要求“附件1国家”在2008年——2012年间总体上要比1990年水平平均减少5.2%。

而欧盟航空排放交易政策适用于“抵达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部航班”，不区分不同国家的类型，这违背了《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则。

在强调坚持在联合国统一的法律框架内寻求解决全球航空排放问题的同时，我们应当积极开发、改进航空器燃油技术和运营程序的替代性方案。随着我国经济的快速发展，在承担减排和限排问题上我国面临着越来越大的压力，不可能长期置于减排义务之外。为此，航空排放的根本解决之道在于新型航空器的研制、替代性清洁燃料的使用以及航空器运营程序的改进等。我们必须加大新技术、新产品的研制、开发力度，方能在越来越激烈的能源、环境竞争中处于主动地位。