欧盟航空排放政策的发展及其影响

欧盟航空排放政策的发展及其影响 Development and Impact of EU Aviation Emission Policy 李琦 （中国民用航空总局航空安全技术中心）

在现代社会，航空运输发挥了重要的功能，它以高速、安全、便捷的运营方式缩短了世界的距离，推动了经济增长、文化交流，甚至在很多地区，航空运输直接提供了就业机会。然而，航空运输的快速发展也造成了气候的变化，成为全球变暖的重要因素之一。为了遏制航空对环境的负面影响，国际民航组织正在有步骤地组织研究、探讨相关政策措施，而欧盟则更加积极地致力于航空器减排工作。欧盟委员会在大量研究的基础上，于2006年底（2006年11月20日）抛出了它的航空减排方案——《建议修改欧盟2003/87/EC号指令，制定包括航空活动在内的温室气体排放许可交易体系》。本文旨在通过分析欧盟航空排放政策的制定过程和主要内容，探讨航空排放问题的解决之道以及我们应当采取的应对之策。

一、航空对环境气候的影响 欧盟的研究表明，航空器通常是在8——13千米的巡航高度运行，在这一高度，因航油燃烧排放的气体和颗粒可以改变大气的构成，导致气候变化。 （一）二氧化碳（CO2） 二氧化碳是最重要的温室气体，它们被大量的释放并长期滞留在大气中，对地表温度的上升具有显著的、直接的影响。虽然欧盟的温室气体排放总量从1990年到2003年下降了5.5%，但是，同期欧盟25国的国际航班排放的二氧化碳却增加了73%，年均增长4.3%。如果这一趋势继续下去，到2012年欧盟航空排放就会比1990年增长150%。 （二）氮氧化物（NOX） 除了二氧化碳之外，航空器还可以通过排放氮氧化物改变气候。氮氧化物在巡航高度排放时，在阳光的作用下能够影响温室气体臭氧的形成，导致气候变暖。 （三）硫化物（Sulphur Compounds） 航空器排放物的硫化过程相当于极地同温层中发生的化学反应，废气中的三氧化硫很快会转化为硫酸盐颗粒，它们与大气中的氯化物结合形成强烈的化合物，严重破坏地球的臭氧层。 （四）水蒸气和煤烟颗粒 航空器排放的水蒸气具有直接的温室效应，但是它会因下落而很快消失，影响较小。然而，在高空排放的水蒸气经常会导致凝迹的形成，这会使地表温度上升，并且这种凝迹可以发展成为卷云，具有明显的升温作用。煤烟颗粒因吸收热量，对温度的升高也具有一定的影响。 要准确地设计航空减排方案，首先必须测算各种气体或颗粒因素的严重程度。欧盟经研究表明，针对每一种气体或颗粒设计减排方案是行不通的，特别是水蒸气、烟雾颗粒根本无法计算。只能在二氧化碳和其他气体之间测算平衡比率。1999年气候变化政府间小组（IPCC）估计航空的总体影响约是二氧化碳排放量的2至4倍。欧盟最近的一项研究用“全球温度指数（GTI）”代表上述平衡比率，该研究表明全球温度指数大约为2，在1.5——3之间。也就是说，二氧化碳排放总量乘以2，即为航空器对气候的全部影响。 二、欧盟对航空排放问题的研究 为了遏制航空对环境的影响，欧盟探讨过各种政策建议，如燃油税、环境税、排放收费、排放交易等。最终，欧盟各成员国的财政部长在讨论后放弃了征收燃油税等其他措施，而建议将航空业纳入欧盟废气排放权交易机制，利用市场机制控制航空污染。欧盟环境委员迪马斯表示，将航空业纳入废气排放权交易系统对航空公司来说是最经济的减排方案。欧委会负责交通事务的副主席雅克·巴罗也表示，人们逐渐达成共识，参与废气排放权交易是促使航空业减少温室气体排放的最有效的方法。上述结论的作出，欧盟经过了广泛的调查研究： （一）公开征求意见 2005年3月11日至2005年5月6日，欧盟委员会就“减轻航空对气候变化的影响”问题，以调查问卷的形式向社会公众和相关组织广泛征求意见。 针对公民个人的调查问卷，欧盟委员会共收到5564件回复，其中82%的个人完全支持将航空运输业纳入减排体制中，72%的个人认为为了降低航空对气候的影响，应当对航空运输的运营人加强经济方面的刺激，68%的个人认为应当将气候变化的成本算到航空运输的价格中。 针对相关组织的调查问卷，欧盟委员会共收到198件回复。相关组织均同意将气候变化的外部成本计入航空运输的价格之中，欧盟航空公司和机场明确反对燃油税，而认为排放交易是最有效的解决方案。被调查的组织一致同意将来自和去往非欧盟国家的航班纳入欧盟减排措施之中，这样才能使欧盟内部的航班和远程航班处在一个“公平的舞台”上。 （二）委托实施专项研究 欧盟委员会为了确定将航空纳入欧盟排放交易体系（EU ETS）的可行性，特委托荷兰代夫特能源保护中心（CE）对此问题进行专门研究。2005年7月，代夫特能源保护中心发表了题为《启动排放交易——将航空纳入欧洲排放交易体系》的研究报告。 该研究报告详细考察了航空排放的二氧化碳和非二氧化碳影响气候的途径，设计了将航空纳入欧盟排放交易体系的可行性方案，并对以上方案的影响进行了评估。报告指出，如果将航空纳入欧盟排放交易体系，则方案应当考虑七个关键性的设计因素： 1、气候影响的因素 除了二氧化碳排放之外，还要探讨非二氧化碳影响的形式和途径。 2、方案适用的地理范围 关于地理范围问题，报告考虑了不同的国家和航线，设计了四个可选方案：a、欧盟内部的所有航线；b、欧盟内部的所有航线+进出欧盟机场的所有航线；c、从欧盟机场出发的所有航线；d、欧盟空域以内的所有航线。 3、排放交易的主体 报告指出，在航空器运营人、机场、燃料供应商、空中交通管制部门和航空器生产商中，航空器运营人是排放许可交易的最合适的主体，这种选择能够较好地确保航空排放交易的效果，因为正是航空器的运营人拥有减排的最佳控制手段和详细的监测数据。 4、排放许可的分配规则 由欧盟确定欧盟及各成员国的航空排放许可总量以及统一分配的方法，各成员国自行决定航空业在本国各行业排放许可中所占比率，报欧盟委员会备案审查。 5、与《京都议定书》的协调问题 由于《京都议定书》不包括国际航空的温室气体排放，也不包括非二氧化碳的排放问题，因此，将航空纳入欧盟排放交易体系的方案就会与《京都议定书》的规定不一致。为了避免与《京都议定书》相冲突，报告提出了几种建议，如拓展《京都议定书》的范围，不给航空业分配排放许可，实行半开放交易，超出基准的排放许可应当购买等。 6、具体的分配方法 航空排放许可分配的方法有初始配置、基准购买、拍卖和不分配许可等，其中拍卖的方法最具吸引力、最有效，它在平等对待新老运营人、鼓励尽早采取减排措施、降低数据收集成本等方面比较有优势。另外，拍卖收入的利用也有很大的灵活性。 7、监测方式 航空器排放的监测可以依靠运营人的自行报告，也可依靠第三方如欧洲航空安全组织（EUROCONTROL）的监测。最准确的排放监测方式是在排放交易体系的适用范围内，由航空运营人测量每一航程所需的航油。二氧化碳排放量可以从航油中的碳含量计算出来/ 在此基础上，报告提出了航空排放交易的三种可选方案（内容如下表所示），并得出最终的结论，即针对航空业的二氧化碳排放，采用排放交易的方式，并使排放交易体系保持开放性，以便将来把非二氧化碳的排放涵盖在内，目前而言这并不存在多少困难。这表明排放交易政策可以和其他措施一起解决航空对环境的影响。 设计因素 方案一 方案二 方案三 气候影响的因素 CO2和非CO2 仅CO2 仅CO2 地理范围 欧盟之内 欧盟机场出发的航班 欧盟空域 交易主体 航空器运营人 航空器运营人 航空器运营人 分配规则 欧盟统一分配 欧盟统一分配 欧盟统一分配

与《京都议定书》协调 航空业向底线排放量以上的行业购买排放许可 航空业从其他行业购买许可，不限制交易 与其他行业的排放交易有条件限制 分配方法 设置底线 基准分配 拍卖

监测方式 航空器运营人报告的实际航程所用燃油 航空器运营人报告的实际航程所用燃油 欧洲航空安全组织的数据 （三）正式提出政策性文件 在大量研究的基础上，欧盟委员会于2005年9月27日向欧盟理事会、欧洲议会、欧洲经济社会委员会和地区委员会提出一项政策性文件——《降低航空对气候变化的影响》（COM(2005) 459 final）。 该政策性文件指出，采用机票税、离港税等措施不能够有效刺激航空器运营人改善其运营，欧盟委员会将重点考虑排放交易和排放收费方式，来解决航空的气候影响问题。主要的思路是首先要为航空业确定一个排放总量上限，然后通过市场调节各排放主体的排放数量和价格。为此，欧盟委员会将成立一个欧洲气候变化项目航空工作小组，负责设计将航空纳入欧盟排放交易体系的具体方案，并计划于2006年底提出立法建议。 （四）发表最终报告 自从正式提出政策性文件以来，航空工作小组连续召开了四次会议，讨论航空排放交易方案设计的具体问题，并于2006年4月发表了《最终报告》。 最终报告概括了四次会议详细探讨的设计方案问题，包括纳入排放交易体系的标准、方案的适用范围（航线航班的种类）、仅针对二氧化碳排放的局限性、非二氧化碳排放量的计算方法、航空排放许可的分配方法、航空排放的监测、报告和确认方法等。该报告的发布标志着起草立法建议的准备工作已经完成。 （五）起草立法建议 在上述大量准备工作的基础上，欧盟委员会于2006年底（2006年11月20日）起草了航空减排的立法建议——《建议修改欧盟2003/87/EC号指令，制定包括航空活动在内的温室气体排放许可交易体系》。该立法建议明确将航空业纳入了欧盟的排放交易体系，如果欧洲议会和欧盟各国政府通过这一立法建议，则新的规定将在2011年1月开始实行，即从2011 年1 月 1日开始，航空公司须使所有欧盟内部的航班以及抵离欧盟机场的国际航班都必须达到所制定的排放标准。

三、将航空纳入欧盟排放交易体系的具体内容 欧盟委员会提出的修改2003/87/EC号指令的建议稿，即将航空纳入欧盟排放交易体系的主要内容有： （一）指令的适用范围 到达欧盟机场和从欧盟机场出发的全部商业航班的排放，均应当纳入欧盟排放交易体系。但军事和国家航空器，仅执行目视飞行的航空器和以维修、培训为目的的飞行除外。 （二）航空排放许可总量确定 2011年1月1日至2012年12月31日期间，航空排放许可的总量为“历史排放量”乘以2。“历史排放量”是2004年、2005年、2006年航空排放总量的年平均值。2013年1月1日至2018年12月31日期间，航空排放许可的总量为“历史排放量”乘以6。 2011年1月1日至2012年12月31日期间，航空排放许可总量的90%，可以不征收排放费用；2013年1月1日至2018年12月31日期间，航空排放许可总量的80%，可以不征收排放费用。2018年之后，60%的航空排放许可总量，可以不征收排放费用。 （三）航空排放许可分配 在航空排放许可实施前24个月，航空器运营人可以向成员国申请航空排放许可。为确保公平竞争，成员国按照欧盟委员会制定的规则，以拍卖方式向每个航空器运营人分配排放许可额度。2011年2月28日前，成员国主管机关应当完成向每一个航空器运营人分配经批准的航空排放量。 （四）排放交易 为了提高欧盟排放交易体系的有效性，航空器运营人可以出售多余的排放许可量。