智慧城市背景下实现“多规合一”的策略研究
智慧城市背景下实现“多规合一”的策略研究
廉军伟
摘要：推进多规合一是落实十八届三中全会精神，深化改革的重要内容。本文结合当前智慧城市建设的背景，从如何将智慧城市建设理念与“多规合一”实现角度相结合，对推进多规合一的方法策略进行了研究，力求探寻一条实现多规合一的方法与途径。在研究中，本文从当前制约多规合一的关键问题出发，梳理了国内外相关研究综述，并提出了在智慧城市建设背景下实现多规合一的策略。在策略研究中，本文提出了建设智慧规划管理机制、智慧数据库、智慧规划评价体系的三大基本策略，并运用智慧城市建设的技术路线方法与功能架构布置等，对规划管理机制、规划数据整合、规划监督评价体系等内容进行了深入分析，明确需破解的关键环节，提出在智慧城市背景下实现多规合一的重要方法。
关键词：智慧城市多规合一规划管理
引言
习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。中央改革2014年工作重点中，进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。推进多规合一成为未来我国开展国民经济和社会经济发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及其他规划编制的重要导向。智慧城市是数字城市发展的高级阶段，是将数字城市网络化技术与地理空间数字化技术有机整合，为城市资源在空间优化配置、城市管理创新、基础数据整合等方面提供支撑。
本文从如何实现多规合一的技术路线角度，探讨了在智慧城市建设背景下开展多规合一的途径与策略，力求寻找一条将各类规划统一融合的方法，解决当前规划“自弹自唱”的局面。
1、问题的提出
长期以来，规划编制部门一直尝试推动多规合一，但受制于信息技术、管理决策等因素的制约，规划之间融合度还不高，完全实现规划之间的有机衔接和规划统一还有一定距离，规划合一面临着诸多的问题。
1.1规划期限问题
各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城镇总体规划、土地利用规划、国民经
济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。由于不同规划的服务对象和服务内容的不一样，编制规划期限相差很大。例如城镇总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。规划期限的不同导致两个问题。一个是规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划。二是规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。
1.2规划体系问题
当前国内规划主要有几大类型组成。一是发展规划。以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。四是专项规划，以从各部门职能出发，编制的各类专业性规划，如交通规划、生态规划、社会事业规划等。多类型的规划出自于不同职能部门，由于使用用途的不同，导致规划之间衔接融合度越来越难。
图1 当前“三规”编制和实施监督的“条条”模式图（资料来源：王利、韩增林、王泽宇.《基于主体功能区规划的“三规”协调设想》）
1.3基础数据问题
多规融合关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图纸之上。因此，规划的数据对实现多规融合非常关键，但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划基础底图也不一样。例如国民经济和社会发展五年规划依据是行政区划图，土地利用规划依据是空间信息数据图，规划建设部门依据是地形图。基础数据不统一导致对各相关数据的整合力度不够，很难将各规划数据实现在统一图纸上。
1.4规划监督实施机制问题
健全的规划监督实施机制是推动规划有序实施的保障。但从当前规划的实施监督看，相差很大。例如城镇总体规划是有城乡规划法的，城乡规划法对城市规划制定有一些规定，然后又有城市规划编制办法和实施细则等。土地利用规划也是有法律依据的。但其他一些专项规划在实施过程中没有法律支撑，而监督实施的责任又分散在各个职能部门，不可避免的影响规划实施。
2、研究综述
2.1关于规划协调融合
国内许多学者对如何推进规划协调、规划融合进行探讨。国内研究领域，徐东在对西方发达国家的成熟规划体系进行了大量的研究，剖析了我国现行规划体系的结构和存在的主要问题，并对我国规划体制改革提出中肯的建议。萧昌东在回顾了我国规划编制发展的简要历程的基础上，从城镇体系规划、规划区范围、规划期限、用地评价、用地分类、规划地位等
方面分析了城市规划与土地利用规划之间的矛盾，并在此基础上提出建议与思考。丁成日从“经规”、“土规”、“城规”规划整合的角度，提出了借助模型和高级计量工具来科学地规划和决策城市空间发展。王利、韩增林、王泽宇从我国未来主体功能区规划前提出发，考虑“三规”编制和管理的现状，提出了规划重点协调、规划数据协调、规划层级协调模式。沈兵明，王渊认为：城市规划和土地利用总体规划协调研究已经历了定性研究阶段，即从编制内容、依据和技术标准等方面进行比较分析并提出“两规"相互协调和衔接的对策。随着3S技术的不断发展，“两规”协调研究开始进入定量分析阶段。他们应用Mapinf07．0，把Auto CAD 的DWG文件格式转化为Mapinfo的MID／MIF格式文件，基于ArcGIS进行叠加分析。由于改进了规划工作路线和技术方法，所以在“两规”有效协调方面，取得了良好的效果。
国外土地利用总体规划、城市规划、乡村规划和环境保护规划融为一体，并将土地利用的决策行为置于整个国民经济和资源环境中加以解决。许多国家和地区根据自身的行政体制特点以及区域发展的现实问题，建立了各具特色的协调机制。如英国土地利用规划用以控制和管理土地开发，保护自然环境为目标。土地可持续发展的意思很强。英国把城市规划融入土地利用规划之中，并于1923年就实现了城乡土地规划一体化，这可以切实发挥土地利用规划对城市和乡村土地利用合理引导和调控作用。美国成立了区域规划协会，强调支持以生态学为基础的区域规划，并将对城市生态规划工作重点集中在城乡最优单元、相互作用及自然保护上等。
2.2关于智慧城市建设
Taewoo Nam和Theresa A．Pardo（2011）认为，技术、人和制度是智慧城市的关键组成部分，一个城市要成为智慧城市，必须构建广泛参与的治理结构，并投资于人文基础设施和IT基础设施，从而推动城市的可持续发展，提高人们的生活质量。Giffinger，Rudolf和Gudrun，Haindlmaier（2009）认为，智慧城市应该具备智慧经济、智慧人民、智慧管理、智能移动性、智慧环境、智慧生活六个方面，并对每个方面设定了一定的评价指标进行衡量。Sotiris Zygiaris（2012）认为，智慧城市是以信息技术为基础的创新生态系统。他从城市规划需求出发，建立了一个包括城市层、绿色城市层、互联层、物联层、开放整合层、应用层、创新层七个层次的智慧城市创新生态系统模型。吴吉朋（2011）从云计算的角度分析智慧城市的建设途径，提出了云计算应用于智慧城市建设的五大优势即平台层的统一和高效能、大规模基础软硬件管理、业务和资源调度管理、安全控制管理、节能降耗管理等五大优势。傅云瑾（2011）则对智慧城市建设的背景下营运商的转型进行了研究，提出了传统电信运营商应该向信息化运营服务商转型。陈铭等（2011）以“智慧南京"建设实践为例，通过对“智慧南京”基础设施、城市智慧产业、城市智慧服务、城市智慧人文四大领域建立评价指标体系，探索总结出一套智慧城市建设总体特征的评价模型。
2.3研究述评
国内外学者从不同角度对规划协调融合、智慧城市建设进行了研究，其中在规划协调方面主要从机制建立、规划方法创新等角度进行了深入部析研究。而智慧城市建设主要从智慧城市技术路线建设、智慧城市建设、智慧城市对城市发展作用等角度进行研究。在各类研究中，将智慧城市建设与规划融合、规划协调等有机结合的研究比较少，智慧城市建设的相关技术路线应用于规划融合、多规合一的研究也比较少。
3、智慧城市建设背景下实现多规合一的策略
智慧城市是信息时代一种全新的城市形态，是城市信息化的高级阶段，其本质是借助于新一代的物联网、云计算、决策优化、大数据等信息技术，通过感知、物联、集约、智能的方式，将城市中客观存在的物理系统与人类社会有机地结合起来。为此，有必要将智慧城市规划建设理念与方法，与规划体系的管理、数据库的建设、标准的统一等结合起来，实现多规合一。
3.1智慧规划管理机制
推动多规合一，其重点之一在于优化规划管理体系，从顶层设计角度重新架构规划管理单位、规划编制单位、规划实施监督单位等的职能，动态调整和捕捉规划变动信息，及时掌握和对接规划，实现精细化管理。智慧城市时代，相关部门和人员可以充分利用信息、通讯技术建设高效的规划管理体系，在规划管理中广泛应用网络技术、3S技术、物联网等先进技术，第一时间获取现场信息、发现并高效处理问题。
在智慧规划管理体系架构下，规划建设、国土、发改、环保、交通等各部门规划信息通过各类信息传输途径，集中于智慧规划管理中心。智慧规划管理中心对各部门已编制或正在编制的规划进行筛选、对比分析，找出已开展或正在开展的规划编制的问题，并通过信息技术传送给规划管理者、规划编制单位和规划监督实施者，三者结合自身的功能定位，对规划信息数据进行及时更新处理。如规划管理者，在智慧规划管理中心信息反馈的基础上，明确规划编制目录，减少或压缩不必要的规划。规划编制单位对规划之间不衔接的地方进行修正等。规划监督实施者对规划实施机制进行完善等。通过这种双向的沟通，规划管理可以实现动态调整。
图2 智慧规划管理体系架构图
3.2智慧规划数据库
实现多规合—，形成一张图，关键是要有基础数据的支撑。以统一的基础数据为支撑，推动各类规划底图的集成，最终形成产业类型、用地规模、用地性质等集聚在一张图上，真正实现一张蓝图的目标。
根据住建部2013年发布的《智慧城市公共信息平台建设指南》，公共数据库主要有三类，分别是公共基础数据库、公共业务数据库和公共服务数据库。智慧规划数据是基于基础数据库之上的一种公共业务数据库。规划数据库是基于区域规划角度对各类规划数据的集成，扩展。规划数据库是由各类基础数据库组成，包括人口数据库、地理空间数据库、宏观经济数据库、用地类别数据库、产业类别数据库、生态环境因素数据库等。同时，规划数据库是由规划编制需要而扩展的数据库，是一种动态的不断扩充的业务数据模式，通过动态的数据获取，实现对规划数据的及时更新。
图3 规划数据库构成图 各规划编制类型所需要的基础数据是大量的，而这些数据大部分情况下又需要实时的获取与梳理。比如人口数据库中的人员户口等信息，每天都有大理的数据需采集和更新。而城市交通的监控信息每天的更新量更大。这些不断变化的基础数据为规划编制带来的一定的困难。同时，各个数据的采集周期以及采集的数据结构都是不一样的，以基础空间数据为例：1：500－1：1000基础空间数据库应用于审批规划、房产发证等业务，需要时时更新；1：2000的基础空间数据库应用于交通管理、公共安全、宏观经济分析、城市总体规划等业务，对实时性要求略低；1：5000以上的小比例基础数据用于地形图数据、数字高程数据等，结构复杂，可按年度更新。规划数据库建构以后，将对国土、规划建设、生态环境、人口等各因素数据采集量、数据更新周期以及采集的数据结构进行有效的界定，通过动态的采集和使用，为规划编制单位为服务。
规划数据库由感知层、传输层、应用层、表现层四大结构构成。感知层主要包括对土地、规划建设、产业、交通等信息获取。传输层主要包括对感知层获取的信息通过移动网、互联网等技术向数据处理中心的传输。应用层主要通过信息分析处理反馈各类信息系统等，实现对规划数据的分析处理，并形成一张实时的基础数据。表现层主要为规划编制单位、规划管理者、规划实施者服务。
图4 智慧规划数据库功能实现图
3.3智慧规划评价体系
要最终实现多规合一的目标，需要加强对规划的监督与评价，以促进规划编制、实施等工作顺利开展。从当前各地开展多规合一的实践看，由于缺乏一套规划实施监督的指标体系，导致许多规划只注重前期编制，不注重后续监督，规划的实际效果没有显现。建立智慧规划的评价指标体系可以使决策层及相关机构能够很好的把握规划编制、实施的进度，从而实现规划的协调融合发展，。
智慧规划的指标体系主要是基于多规合一的角度，统筹考虑规划前期阶段、编制阶段、后续阶段三个过程，运用多种评价指标，对规划实施效果进行评价。在指标体系的建设上遵循以下原则：一是指标具有可采集性，历史和当前的数据是可靠、方便和科学的；二是指标具有代表性，可较全面反映某个方面的总体发展水平；三是指标具有可比性，不同区域间、不同历史阶段可根据指标进行科学比较；四是指标具有可扩展性，可根据实际发展情况对指标体系内容进行增减和修改。根据以上原则，我们将智慧规划评价体系分为规划实施水平和协调推进情况评价两部分，第一部分赋予不同权重。
3.3.1智慧规划实施水平评价
智慧规划实施水平评价内容包括规划基础数据采集科学性、规划流程科学性、规划编制内容科学性、规划实施进展情况四个方面，每个方面有若干经济指标构成。
表1 智慧规划实施水平评价指标
3.3.3协调推进情况评价
协调推进情况评价内容包括规划机制建立情况、动态管理情况二个方面，每个方面设有若干分项。
表2 协调推进情况评价表
4、未来研究展望
本文主要从智慧城市对实现多规合一的技术路线角度进行了研究，将智慧城市建设的相关技术功能与多规合一问题解决进行融合。未来还有很多值得研究深入的问题：一是对多规融合实现实证研究。推动多规合一是规划管理的发展方向，也是国家深化改革的重要举措之一。为此，国家专门就推动多规合一进行了专题研究，并力求在县域层面进行尝试。但从目前来看，比较成功的多规合一的案例还不多，有待研究与确定。
二是智慧城市与规划管理融合研究。虽然本文对智慧化规划管理进行了研究，但从智慧城市的技术实现角度与实现方式上，仍有许多可以深入研究的地方，亟待进一步研究确定。
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作者简介：廉军伟，中级工程师，浙江省发展规划研究院。