国内外社区管理先进理念借鉴及思考 2

国内外社区管理先进理念借鉴及思考国内外社区管理模式大致分为三类：自治型管理模式、政府主导型管理模式和混合型管理模式：

一、自治型管理模式

社区自治型管理模式是以美国为代表。市政体制采用的是“议政合一”或“议政分设”的地方自治制度。城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，一览社区自治组织来行使社区管理职能。社区组织组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，有社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则又非政府非盈利的社区服务组织承担和实施，社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享受美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。

二、政府主导型管理模式

政府主导型社区管理模式以新加坡为代表，这一类型管理模式有以下特点：

（一）政府行为与社区行为紧密结合。政府对社区的干预

较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强，官方色彩较浓。在新加坡，政府中设有国家住宅局，负责对社区工作的知道和管理。

（二）社区管理具有非常完善的体系。由政府组织自上而下管理，机构职能分明、结构严密，对社区的管理竟然有序。在新加坡，社区内主要有三个组织：居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。其中居民顾问委员会地位最高，主要负责整合社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区内各组织的工作。社区中心管理委员会下设妇女委员会、青年组等组织，这些组织对社区内居民完全开放。居民委员会是社区的下层组织，它主要承担治安、环卫、组织本小区内的活动等任务。

（三）公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄。这是由新加坡的历史文化传统、政治经济背景决定的。新加坡的市场经济体制和法律的历史不够长，各项工作主要由政府主导，社区居民很少参与社区活动的发起、组织以及各项法规的起草与决定。

三、混合型管理模式

混合型社区管理模式以日本为代表。政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。

（一）政府指导、支持和监督。在日本城市社区管理中，

政府与社区工作部分分开，但政府仍指导监督社区的建设工作，并且提供社区建设的资金。在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也没有“社区建设委员会”和“自治活动科”等相应机构，这些都是带有行政色彩的自治组织。社区建设的资金由政府拨款，而且资金的使用有明确要求，支出严格按照预算和规定条例的标准执行。在城市基层社区层面，日本设有“田丁会联合会”和“田丁会”，对社区的各项工作负责，其主要职能包括环卫管理、青少年教育、社区治安、社会福利等。

（二）城市社区管理趋于民主化、自治化。政府对城市社区的管理基本上采用间接手段，居民开始主动参加社区部分领域的管理。日本为适应东京特大城市发展的需要，设立了地域中心体制管理社区居民工作，这以机构主要负责收集社区居民对地域管理的意见，对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助等。社区居民们可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心人民在集会场所组织社区居民讨论问题的解决办法，地域中心所长在某些范围内代区长对居民的问题和意见当场解释、解决，对一些具体问题进行处理，而政府只是定期对地域中心人员进行考核。

（三）培养以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识。日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置等都体现了以人为本的思想。把为社区居民服务作为出发点，

特别对社区内的老人、儿童和残疾人给予重视和关怀。各级区政府到社区管理中心都设有相应规模的防灾机构和设施，很多的公共场合有醒目的指示以及定期对社区居民进行防灾演示和演习等。

以上三种城市社区管理模式产生于不同的文化传统和政治经济背景，并在社区管理上形成不同的政府——社区关系，产生了不同的运行机制和结果。

一、国外社区治理模式的共同特征

（一）社区治理的根本目的是相同的。社区研究是探讨如何解决社会结构的深刻变化带来的诸多社会问题，同样社区治理的根本目的也是为了解决社会结构深刻转型给社区带来的诸多问题。通过对社区公共事务的共同治理，旨在搭建一个政府、社区、市场、社区组织、社区居民合作、协商的网络，建立社区多元主体不同利益的协调机制，最大限度促进社区公共利益的最大化，营造一个不同利益主体为着同一个目标，合作女里、共享社区资源、发挥各自功能、解决共同问题的社区环境，最终取得社区经济和社会的共同发展。这其中也包含了为社区居民提供人性化的社区服务满足他们的生活需求和精神需求，为社区居民提供反映民主意愿、参与社区决策、自我治理的平台。

（二）对限制政府职能和作用的主张是相同的。在国外，虽然政府坚持“大社会、小政府”的执政理念，但是权力的扩张总是一种自觉的行为，所以政府也是自觉不自觉的想扩大权

力、掌握更多社会公共资源。治理理论起源于西方，一个重要的出发点就是从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用。在我国，政府长期对社区治理中扮演了全能型的家长角色，但政府的能力总是有限的，随着层出不穷的社会问题沉淀到社区后，政府在社区治理上也显得捉襟见肘，也无法靠自己的力量来满足日益增长的工作需求。所以，国内在社区治理的探索和实践中，越来越重视转变政府职能。政府在承担应该履行的职能外，把理应由社会承担的职责还给社会，放权给社区。

（三）坚持社区自治的方向是相同的。社区居民是社区治理的主体，社区自治是居民参与社区治理、争取和维护自身利益的重要途径。在我国可以说每个社区建立了社区自治的章程，规范了社区民主自治，开展了社区民主选举，推进了社区民主决策，发回来社区自治的居民自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的功能。由于公民社会的发育缓慢，国内社区居民民主参与意识和公民精神需要进一步培育，和国外一些国家特别是像美国这样典型的以社区自治为主的社区相比，国内的社区自治模式有所不同，自治程度也存在很大差异，但是坚持社区自治的方向一直是国内外各国的共同价值取向和追求目标。

二、国外社区治理模式的经验

（一）不同的社区治理模式是在不同的政治文化背景下形成的。国外每个国家的社区治理模式有着鲜明的政治背景，其

形成与本国的政治、经济、文化有着密切的联系。无论是社区自治模式，还是政府主导模式，或是混合治理模式，这些国家在社区治理模式的选择和实践中，都是与当时社会所处的政治、经济、社会文化传统等大环境分不开的。以新加坡为例，她属于东亚国家，其民主文化背景与西方国家不同，长期受到儒家文化根深蒂固的影响，是一个伦理社会。但是她在英国殖民地时期就形成了法制传统和完整的司法体系，所以她也是一个法制国家。再加上新加坡的公民整体上基本没有受到革命动员性政治运动的影响，因此公民习惯在法制的框架下规范自身的行为，在权威主义的多党制比较听政府的话，民主观念比较淡薄，政治参与热情比较冷淡，这些都是政府主导模式得以实施的政治文化背景，但尽管不同国家的政治、经济、文化水平各异，自然人文条件也有很大差异，社区治理体现出鲜明的地域特点，每个国家在社区治理中注重从实际出发，因时因地制宜，注重自身的社区个性和区域特色，这样能够充分调动社区成员参加社区活动的积极性和主动性，增强居民的归属感，保持社区发展的长久动力。

（二）社区治理主体的多元化且权责清晰。积极参与社区治理的主体，不单单是政府和社区组织，非政府组织、社会组织和社区居民都已经是社区事务共同治理的积极参与者，治理主体日益多元化。而且不同的治理主体之间，职能清楚、分工明确、责任到位，很少有想推诿、扯皮的现象。政府在社区治

理中的职责主要是规范、规划和指导，并予以经费拨款和支持。社区组织不论是官方、半官方租住，还是自治组织，一般负责实施社区发展的目标，充分收集和反映社区居民的意见，起到联结政府与社区居民的桥梁沟通作用。非政府组织和私人企业也加入社区治理的队伍，从最初的单纯地提供社区服务到逐步参与到社区事务的治理，他们在社区服务和吸纳社区居民参与方面发挥了政府和社区自治组织无可替代的作用。社区居民是社区治理不可或缺的组织部分，他们积极参与到影响自己、邻里的社区的决策中，并希望政府能积极迅速地做出回应。在分工明确、权责清晰的背景下，政府在社区发展中的主导作用也得到充分发挥。在欧美发达国家早期的社区发展带有较强的自发性质，政府基本上不甘于社区事务。但随着社区地位在应对社会问题和社会挑战中作用的日益提升，政府高度重视社区发展，将大量具体事务交给非盈利组织和社区承担，并鼓励企业参与，政府在规划指导、法律环境、项目组织和资金支持等方面的发挥越来越重要的作用。

（三）非政府组织在社区治理中发挥了极其重要的作用。随着发达国家社区治理的理念日益深入，越来越强调政府与社区及非营利组织、企业建立起密切合作、互相补充的伙伴关系。政府组织、指导与监控，社区组织和民间团体主板，企业在社区内通过市场机构提供优质服务，三者之间互相合作、互利互惠，这是国外社区发展的重要经验。在发达的市场经济国家，

政府不是包办一切的全能政府，社区及非盈利组织才是政府社区建设项目与计划的主要承担者，成为推动社区建设的关键力量。社区非盈利组织主要致力于社会服务和管理，是社区服务的具体承担者，社区居民打交道最多的也是非盈利组织。在美国，非政府组织已经有200多年的发展历史，而且他们日益成熟发达，起原因除了社区居民对社区服务要求的不断提高和要求参与到社区的愿望不断高涨，更离不开政府对非政府组织的培育和扶持。在美国，每届总统都会签署社区或志愿者服务的法令，在对非政府组织进行评估、强化监督的同时，也对非政府组织形成了自我独立管理的组织架构，并在美国的经济社会的社区治理中越来越发挥作用。

（四）社区居民参与的作用日益凸显。尽管一些国家社区治理运作模式有所不同，自治程度存在差异，但是，社区自治一直是国外各国社区发展的共同价值取向和追求目标。居民是社区自治的主体，理应成为社区建设的主要参与者，社区参与是社区居民争取和维护自身利益的重要途径。美国国家新闻处曾经把这种社会效果归纳为促进了社区变革，推动了城市的社会变革过程，提高了家庭和社区居民的生活质量，增进了人们的满足感、社会感和成就感，节省了大量的社会管理资金，提高了社区社会工作的效率和效益，改善社区的邻里关系。社区居民通过参与社区事务的共同治理，成为了社区公共决策的参与者、社区公共事务的参与者和社区公共事务的监督者，随着

公民社会的进一步发展成熟，社区治理中公民参与的地位和作用将越来越显现。

三、国内外社区治理模式的主要差异

（一）政府在社区治理中的地位不同。社区治理需要权威，但这个权威不一定是政府，所以在国外，虽然政府在社区治理中不可或缺，发挥重要作用，但是并不一定占据主导地位，政府在社区治理中的职责主要是规范、规划和指导，并予以经费拨款和支持。即便是在新加坡，虽然政府在社区占据主导地位，但是政府还是以行政性指导为主，并不一定涉及到具体事务，形成了强政府强社会的双强态势。在国内，政府在社区治理中可以说占据了绝对的主导地位，形成了强政府弱社会的态势。在实际运行中，政府总是不自觉地把自己定位为社区的管理者，对社区不知各种各样的行政性指令，对社区的自治组织——居委会也拥有很大的发言权。

（二）社区居民参与程度不同。在国外，社区参与已经成为一种传统，社区居民是社区治理不可或缺的组织部分，他们借助社区内的非政府组织，积极参与到影响自己、邻里的社区的决策中，并希望政府能积极迅速地做出回应。在参与深度上，也不仅仅限于一般性的社团活动或者职员活动，对于社区政治活动，居民也表现出积极主动的参与热情，近些年来欧美城市居民社区参与行为还更多地关注到社区整体建设层面。国外社区居民参与意识强烈主要是因为有政府的提倡和鼓励，有参与

的多种途径和平台，有深厚的民主传统。在国内居民的社区参与意识还非常薄弱，对社区的归属感和认同感不强，就像前面已经分析过的，参与的面很窄，一老、小为主，参与的深度交浅，以被动参与为主，以参与一般性文体性活动为主，对于参与社区民主选举、社区事务的决策、执行和监督不积极。

（三）社区工作者的素质不同。在国外，包括在社区服务机构任职的社区工作者都基本是职业化和专业化，他们都要经过专业训练，学习社会工作课程，所以这些社区工作者无论是社区理论到宣传、动员、组织、协调等方面的能力都比较强，待遇和收入也与政府工作人员基本相同。在国内，社区工作者的总体素质不高，原因是：1、社区工作者的社会地位不高，人们对社区工作者的认识还存在误区；2、专业化程度比较低，缺少系统的专业职能训练；3、年龄、学历参差不齐，工作能力不强；4、待遇较低，难以吸引高素质人才加入社区工作者队伍。

（四）社区活动资金来源不同。在国外，社区活动的资金主要来源于财政渠道、收费渠道和捐款渠道，其中政府投入了大量的财力，社会捐款的金额也是比较大的。在国内，社区活动的资金来源主要是政府的财力，政府除了给各项社区活动拨款外，还支付一些社区工作者的工资。

参考文献：1、《城市社区建设与管理》郭学贤著，北京大学出版社，2010.8

2、《美国社区的理论与实践研究》夏建中著，中国社会出

版社，2009.5