电网管理体制改革历程及其思考

第２１卷第１期２００９年２月电力技术经济

ＥｌｅｃｔｒｉｃＰｏｗｅｒＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃｓＶ。Ｉ·２１Ｎ０＿１电力索搦与改革Ｆｅｂ．２００９

文章编号：１００８—１６８２（２００９）０１—００２１－０４

电网管理体制改革历程及其思考毛青原（华中电网有限公司，湖北武汉４３００７７）

摘要：改革开放３０年来，我国电力事业发展迅猛，电力工业改革在集资办电、政企分开、厂网分开等领域实现重大突破，推动了电力投资主体的多元化，依法推进了电力体制机制创新。电网体制变革的主要特点有：电力体制改革造就现代龟网企业，国有资产管理体制改革是激发电网企业转换经营机制的动力。电力体制改革的历程和经验表明，推进电力市场化改革，要从政策引导改革过渡到法制保障改革，要建设具有中国特色的电力市场体系。关键词：改革开放；电力体制改革；电网企业；电力市场体系

中图分类号：Ｆ２７１文献标识码：Ａ．

ＳｏｍｅＲｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓｏｎＲｅｆｏｒｍｏｆｔｈｅＰｏｗｅｒＧｒｉｄ

ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＳｙｓｔｅｍ

ＭＡＯＱｉｎｇ－ｙｕａｎ

（ＣｅｎｔｒａｌＣｈｉｎａＧｒｉｄＣｏｍｐａｎｙＬｉｍｉｔｅｄ，Ｗｕｈａｎ４３００７７，Ｃｈｍａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎａ’ｓｅｌｅｃｔｒｉｃｐｏｗｅｒｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｗｉｔｎｅｓｓｅｄｔｈｅｆａｓｔｅｓｔｇｒｏｗｔｈｓｉｎｃｅｔｈｅｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎｉｎｇｐｏｌｉｃｙ

ｗａｓ

ａｄｏｐｔｅｄｉｎ１９７８．Ｓｕｂｓｔａｎｔｉａｌｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈｓｈａｖｅｂｅｅｎｍａｄｅｉｎｔｈｅｐｏｗｅｒｓｅｃｔｏｒ，ｓｕｃｈａｓｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｉｎｐｏｗｅｒｐｌａｎｔｓ，ｓｅｐａｒａｔｉｏｎｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｕｎｃｔｉｏｎｓｆｒｏｍｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ａｎｄｓｅｐａｒａｔｉｏｎｏｆｇｅｎｅｒａｔｉｏｎｆｒｏｍ

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ｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍｍａｉｎｌｙｈａｓｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ：ｔｈｅｐｏｗｅｒｓｙｓｔｅｍｒｅｆｏｒｍｉｓｈｅｌｐｆｉｌｌｔｏｃｒｅａｔｅ

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ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎｉｎｇ；ｐｏｗｅｒｓｙｓｔｅｍｒｅｆｏｒｍ；ｐｏｗｅｒｇｒｉｄｃｏｍｐａｎｙ；ｐｏｗｅｒｍａｒｋｅｔｆｒａｍｅｗｏｒｋ

０引言改革开放３０年来，我国经济持续稳定发展，人民物质文化生活发生了巨大变化，经济社会对电力的依存度不断提高，全社会用电量从１９７８年的２４９８亿ｋＷ·ｈｔｌ］增加到２００７年的３２５６５亿ｋＷ·ｈ圆，电力事业实现了突飞猛进的发展。作为关系国家安全和国民经济命脉的电网企业，在落实国家能源战略和服务经济社会发展中，发挥出越来越重要的作用。回顾３０年来的改革历程，我们深感体制性的变收稿日期：２００８—１１－－３０作者简介：毛青原（１９５４一），男，江苏镇江人，公司首席法律顾问、仲裁员、律师，长期从事电力体制改革、企业法律实务工作。Ｅ—ｍａｉｌ：ｍａｏ－ｑｙ＠１６３．ｃｏｍ

２１　万方数据毫力市墉与改蕈电力技术经济第２ｌ卷

革对电力工业发展产生了巨大的推动作用。认真总结改革的成功经验，进一步解放思想、继续深化改革，对实现电网又好又快发展、实现能源资源在更大范围的优化配置、不断提高能源安全保障水平具有重要的现实意义和深远的战略意义。１我国改革开放３０年来电力工业改革的主要突破１．１集资办电。实现电源投资主体多元化党的十一届三中全会揭开经济体制改革序幕之后，电力改革开放头１０年的主要突破是集资办电政策的出台。２０世纪８０年代中期，针对全国范围普遍存在并持续多年的电力短缺矛盾，国家对长期以来由中央统一出资的电力投资体制进行改革，电力工业“谁投资、谁受益”政策的实施，极大地调动了社会各方出资办电的积极性。在电力改革逐步深化的背景下，“电厂大家办、电网国家管”的政策取向不仅调动了国内多方投资主体兴办电力事业的积极性，而且吸引了外资进入国内投资电力事业，独立发电企业（ＩＰＰ）逐步兴起，。电力供不应求的突出矛盾开始得到缓解ｊ１．２政企分开。依法推进体耕机制创新在改革开放第２个１０年里，髓着社会主义市场经济体制改革目标的确立，电力工业体制在政企分开的路子上迈出了一大步。党的十四届三中全会确立的国有企业建立现代企业制度的改革方向，为电力政企分开提供了政策依据。我国第一部《电力法》的颁发和施行，为电力工业政企分开提供了法律保障。２０世纪９０年代中期，随着《电力法》的出台，电力法律体系相继初步建立，电力行政管理体制和电力企业的经济实体地位依法得到确立。依法办电、依法管电成为电力改革发展的一项基本准则。１９９８年，以政府行政管理体制改革为契机，电力政企分开首先在中央层面实现突破，撤销电力部，电力工业监督管理职能交由政府综合经济管理部门——国家经贸委，区域、省（市、区）的电力政企分开在几年时间内相继完成；国家电力公司开始作为独立的企业法人实体对中央出资的发电、输电、配电、供电等资产实施一体化管理，各地电力（能源）投２２资公司作为独立的企业法人对所在行政区域内的国有电力资产（主要是发电资产）实施管理。电力工业的行政管理体制和电力企业的管理体制开始确立。从政企合一到政企分开，电力企业在国有企业逐步深化改革的大环境、大气候下，赶上了工效挂钩承包经营责任制的末班车，探索企业内部“劳动、工资、人事”三项制度改革，推行“减人增效”战略举措，形成了“一业为主，多种经营，三大支柱，协调发展”的运营格局，经营机制逐步转换，生产供应能力、供电服务质量、企业劳动效率和经济效益显著提高。９０年代中后期，全国范围缺电状况得到明显改善，大部分地区已基本实现电力供求平衡。１．３厂网分开．建设现代电网企业改革开放第３个１０年是我国城乡电力市场发展、供电服务质量和电网经济效益提升最快的１０年。９０年代后期，伴随电力供需矛盾的基本缓解，在农村供电终端环节实施了“两改一同价”，即改革农村电力管理体制、改造农村电网，实行“同网同价”，推动了城乡供电一体化管理，拓展了农村电力市场。本世纪以来，电力体制改革与国有资产管理体制改革相呼应，在实施厂网管理分开的过程中，成立了国家电网公司和南方电网公司，确立了电网产权责任主体，落实了电网资产经营责任，电网企业成为独立运作的市场主体。经过５年时间，现代电网企业改变了传统体制下长期以来形成的“重发轻供不管用”的被动局面，电网发展滞后和电网技术落后的状况初步得到改变。目前，我国电网总规模已居世界首位，１０００ｋＶ交流特高压输电工程即将投运，大电网安全运行和节能减排技术明显提升。国家电网公司和南方电网公司组建以来，两大电网集团资产总额、销售收入、实现利润、上缴税金逐年稳步增长。２００８年，国家电网公司在世界５００强企业中排名已位居第２４位，南方电网公司在世界５００强企业的排名中也位居第２２６位，均成为具有国际竞争力的大型企业集团。

２电网体制变革的主要特点２．１电力体制改革造就现代电网企业传统电力管理体制是电力行政管理、电力国有

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资产管理与电力企业管理三合一式的管理体制。国家经济体制改革启动之后，随着市场经济快速发展对电力需求的不断增长，电力生产供应能力很快就不适应整个国民经济发展的需要，，电力持续短缺在一定程度上影响了经济社会发展和人民日益增长的物质文化生活需求。其直接原因是资金不足，根本问题则是体制性弊端。因此，要解决电力短缺矛盾，必须改革电力投资体制，激活多方办电的积极性，变独家办电厂为多家办电厂。多家办电不仅解决了电源发展资金短缺问题，而且对政企合一、厂网合一的电力体制形成了挑战，还对建立电力现代企业制度产生了示范作用。在进行市场经济体制改革后，电力行政管理体制顺应了经济发展的需要，垂直一体化的电网调度运行管理体制从电力行政管理体制的架构中分离出来，成为电力企业管理体制的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制不断深入和完善，各行各业市场化进程不断加快，构建统一开放竞争有序的电力市场体系成为新一轮电力改革的目标。实施厂网分开作为这场改革的重要举措之一，培育和造就了发电竞争主体，重新确定了电网调度运行管理体制，使处于自然垄断环节的电网企业，成为独立的企业法人实体和电力市场运营主体。２．２国有资产管理体制改革是激发电网企业转换经营机制的动力现代企业制度的确立推动了国有资产管理体制改革，国有资产管理体制改革是激发电网企业转换经营机制的动力刚。国有企业改革是经济体制改革的核心，党的十四届三中全会明确了建立现代企业制度是国有企业改革的方向。建立“产权明晰、责权分明、政企分开、管理科学”的现代企业制度，对传统的国有资产管理体制提出了挑战。党的十五届四中全会在确立国有企业改革发展新目标的同时，提出了建立健全有效的国有资产管理、监督和运营机制与之相匹配。党的十六大正式确立了适应国有企业改革发展要求的国有资产管理体制，即建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，形成权利、义务和责任相统一，管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。电网国有资产保值增值责任随着国务院国资委的成立和电网企业的重组得到有效落实，形成了资本经营２３毫力市墉与改蕈责任和压力传递相统一的运营机制，调动了电网企业经营者（负责人）和职工的积极性。党的十七大以来，电网企业切实转变发展方式，创新技术与管理，努力实现又好又快发展。国务院国资委主任李荣融在２００８年总结国有企业近５年改革发展取得重大进展的文章中，充分肯定国家电网公司加强预算管理、实施电网标准设计、推行输变电设备集中采购、建立标准成本管理体系等降本节支的重要措施，其中２００７年集中采购资金达１２１０亿元，节约支出大约８４．７亿元；肯定电网企业大力加强电网改造，加快发展农电事业，全面推进“户户通”工程，保障了电力供应；电力企业自觉服从国家的调度安排，为保障经济平稳快速发展做了大量工作［５１。特别是２００８年年初，我国南方遭受罕见低温雨雪冰冻灾害，５月中旬又发生四川汶川特大地震灾害，电网企业积极组织抢修供电线路，保障了铁路大动脉供电、灾区居民生活用电与灾后恢复重建的电力需求，企业和广大职工积极捐款捐物，支援灾区，为抗灾救灾和社会稳定作出突出贡献。当前，面对宏观经济环境的变化，电网企业在努力保持安全稳定运营的同时，积极贯彻落实党的十七届三中全会精神，把服务“三农”、提高农村电气化水平、加快社会主义新农村建设与企业发展紧密地联系起来，很好地履行了企业社会责任。