浅谈我国社会养老保险筹资模式

浅谈我国社会养老保险筹资模式 养老保险，是社会保障的重点。从20世纪80年代开始，许多国家为了应付人口老化，开始着手将养老保险的筹资模式转向基金式。我国养老保险社会保险制度经过二十多年的改革，虽然在保险范围、筹资渠道、养老金发放办法等方面发生了很大的变化，但筹资模式一直没有改动。本文试对国际社会保险几种筹资模式进行一些相关分析，为我国在建立多层次的社会保障体系过程中把握和选择好养老保险的筹资模式，提供点决策参考。 社会保险制度最早于1881年在德国首创。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环 节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。 目前世界上已有140个国家建立了不同程度的社会保障制度。从这些国家的养老保险筹资模式看大体分为以下三种： （一）现收现付式筹资模式 现收现付是由社会保险机构为已退休职工需支付退休养老金的总额进行社会筹资，即由单位和在职职工个人（或全部由单位）按工资总额的一定比例（统筹费率）缴纳保险费（税）。这是西方福利国家普遍采用的传统模式。这种模式的主要特点是：以支定收，不留积累;费率调整灵活，易于操作;养老负担是代际转嫁（即由在职职工负担已退休职工的养老费），体现了包括两代人之间、人与人之间的横向调剂;具有通过再分配达到以公平为主导的特性。但是，这种模式已面临人口老龄化的挑战，面临退休高峰养老支付难关，风险比较大，亟待进行改革。 （二）完全积累式筹资模式 完全积累式的具体形式为个人帐户储存积累式，从职工开始参加工作起，根据规定按工资总额的一定比例（缴纳率）由单位（雇主）和个人（雇员）缴纳保险费，记入个人帐户，作为长期积累的基金，其所有权归个人。职工到达法定退休年龄，按个人帐户积累总额（包括本金和利息）以年金方式逐月发给个人。新加坡等国家实行的中央公积金制度和一些国家实行个人帐户式养老保险制度就属于完全积累模式。这种模式的主要特点是：将自我保障融入社会保障，体现了个人一生的收入纵向调剂;能形成预筹基金，长期积累增值，不存在支付危机，也不会引起代际转嫁社会负担的矛盾;具有以效率为主导的特性。但是，这种模式缺乏社会成员之间横向调剂的互济功能，特别是难以满足对低收入职工要实现公平保障的要求。 （三）部分积累式筹资模式 部分积累式是上述两种模式优势的结合。一方面对已经退休的人员的养老金继续实行现收现付筹资;另一方面对在职职工建立的一定比例的积累基金，为应付人口老龄化退休高峰期预作准备。部分积累式有两种具体模式：一是社会统筹部分积累模式；另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累模式。这两种模式的根本区别在于“养老积累基金”寓于社会统筹或是个人帐户的母体之中。在社会统筹制度母体中建立积累基金，目前国际上尚无成功的先例。拉美拉家以智利为代表，引进了个人帐户储存基金制的机理，从根本上改革了国家养老金制度，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老保险新模式，兼顾了效率与公平、自我保障与社会互济，走出了新人新制、老人过渡、转换机制、保障低收入者的新路子。 我国养老保险应该选择怎样的筹资模式，这不仅仅是一个理论和实践问题，而且是一个重大的战略决策问题，必须借鉴国际上养老保险制度发展的成功经验，扬长避短，存利去弊，以建立起充满生机与活力的全新的养老保险筹资模式和新型的社会保险体系。 第一，我国养老保险不能走现收现付社会统筹的模式。这是因为，实行这种模式，基本没有预算积累资金，而且随着我国人口老龄化退休高峰期日益迫近，城镇人口赡养率会急剧上升，统筹费率则会“水涨船高”。我国将跨入老龄化国家之列，届时统筹费率将达到工资总额的40％左右，远远超过了国际公认的20—25％的警戒线，因此，现收现付社会统筹的路在我国行不通。 第二，我国养老保险不能采用完全积累的模式。如果实行这种模式，必然会遇到“双重负担”的困难，既要为已经退休人员筹资养老，又要为在职职工建立保险积累基金。新加坡政府通过精算设计确定总的社会保障负担率（即公积累缴纳率）定为工资总额40％，由雇主和雇员各负担缴纳20％。这样高的费率既不符合中国的国情，又不符合我国城镇职工的承受能力，根据有关单位测算，按完全积累式筹资，其负担费率一开始就要达到工资总额和33％以上，且峰值为36％。显然这种模式难以启动，企业和职工也无法承受。 第三，我国养老保险也不宜采用单一的社会统筹部分积累式，而应该采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累筹资模式。近几年，我国一些地方在实行社会统筹部分积累模式（即以支定收，略有结余，留有部分积累）的实践中亦暴露出诸如机制不活、保障功能不强、基金收缴率低、监督约束不力等问题。因此，必须着手进行改革，着眼于引进个人帐户制，并在此基础上保留和发挥社会统筹互济的功能。养老保险改革开始引入新的机制，为每个职工着手建立基本养老保险个人帐户，把个人缴纳的全部养老保险费和单位缴纳养老统筹费的一部分记入个人帐户，退休后依据个人帐户储存额（包括本金和利息）确定养老金。个人帐户具有极强的激励效率机制和监督制约机制，把每个人退休后的切身利益紧紧地同他在职期间个人和单位缴费连在一起，促使职工自觉缴费，同时，及时督促单位缴费和有效监督保险基金经办机构营运管理好基金，使之保值增值。 从我国先行改革的深圳、上海、宁波等地的实践看，实行社会统筹和个人帐户相结合的部分积累模式有三大优点：一是从机制上看，集了两者的优势，补了各自的缺点。既发挥了自我保障的激励效率机制，又发扬了社会互济保障公平的机制；二是从总费率上看，远低于其他模式；三是从改革的发展趋势上看，实行此种模式，符合国际养老保险制度改革的主导方向，今后易与国际市场经济接轨。 要保证社会养老保险基金筹资目标的实现，足够的财政资金是根本。目前，处于转轨过程中的社会统筹与个人帐户相结合模式面临着如下几个方面的主要风险。 第一，日趋严重的人口老龄化。据预测，到2050 年，65岁以上老年人口数将达到2.9亿，占总人口的比例为20.6％， 即总人口中四分之一是60岁以上的老年人。绝对数额如此大的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。 第二，企业和职工个人沉重的缴费负担。从国际上看，企业交纳的基本社会养老保险基金水平一般在10％左右，而我国企业目前社会养老保险费负担的水平则较高，而且呈上升趋势。从个人缴费的比例来看，制度统一之前，有的地方个人缴费为5 ％，有的为2－3％。 第三，机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”外，还 必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。 推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。 首先，国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。为世人所注目的智利养老金制度改革成功的关键就是政府对旧制度下的职工发放“承认券”，职工退休时，“承认券”可以等值还本付息，补上了历史欠帐。目前我国社会养老保险基金由于存在着上述诸多危机，有些老工业企业多和人口老龄化严重、历史欠帐多的省市，社会养老保险金的发放已经难以为继。因此，国家财政在对历史欠帐进行科学预测的基础上，对社会养老保险基金实施财政援助最十分必要的。 第二，应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。解决的办法是：像智利那样使用税收建立一个最低养老金制度，以保障低收入阶层的养老需要。社会养老保险问题是世界性的政治热点问题，任何一个阶层的利益处理不当，都会造成社会危机。90年代以来，美国由于缩减政府预算中的老年人补贴曾引起过政府机关的瘫痪，法国曾因为提高养老金的享受条件和降低养老待遇引起过全国性的大罢工。在国内，由于企业离退休人员的待遇问题特别是下岗职工将来的退休待遇问题，发生了多次集体上访事件。大家都能够建立个人帐户固然好，但对没有能力建立帐户的职工，国家也有责任保障他们的最低养老生活。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，将无力缴费的人从社会统筹与个人帐户相结合模式中分离出去，有利于这个模式的顺 利运行。 第三，建立一个多层次的社会养老保险基金制度，抵御社会统筹与个人帐户相结合模式的筹资风险。政府应当通过税收优惠和利率政策等，积极鼓励发展建立各种类型的补充养老保险基金，比如企业补充养老保险基金，职工互助养老保险基金，个人储蓄性养老保险基金，以及各个类别的商业生命保险基金等。这种多层次的养老保险基金对社会基金养老保险形成补充，既能够保证劳动者的老年生活需要，并能够有效地防范其他各种风险，还有利于促进经济增长。其中国家基本社会养老保险基金是核心层，它的主要作用是发挥社会财富再分配的功能，保证劳动者年老后的最基本生活。 第四，建立有效的社会养老保险基金风险监测指标体系和风险防范机制。对属于受保人共有的社会养老保险基金要有科学的指标体系进行风险监测，并设有风险预警机制。对影响社会养老保险基金运行的社会经济因素、目标体系以及其它各种不确定的因素，都应加强研究，健全制度，使社会统筹与个人帐户相结合模式在既定规范的体系下运行。