建立和完善我国地方税体系的探讨

内容提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的主要问题是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的分析，结合我国的实际情况，提出税收合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。 一、对我国现行地方税制的评价 可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于社会经济的发展，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿元。地方税税制不健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面： （一）税权划分不清 现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是散见于其他法律、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没能借鉴国际惯例，进行科学合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。 （二）地方税主体税种不明确 现行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主导作用的只有营业税、企业所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且缺乏长远的发展规划。 （三）税种老化、内外税制不统一[!--empirenews.page--] 现行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济高速增长，GDP从2000年开始已经突破10000亿美元大关，相形之下，地方税的税种、税率、税额却还停留在20世纪80年代甚至20世纪50年代的水平。2001年12月11日，我国已正式成为世贸组织成员。世贸组织中一个重要规则就是实行国民待遇，而我们现在仍实行内外两套税制：内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税，适用税种不同，税收优惠不同，税负水平也不同。不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。 上述情况表明，地方税体系的建立与完善越来越重要，情况越来越清楚，时机日益趋向成熟，有必要进一步深入研究改革地方税体系的各种问题，为地方税改革做好理论准备。 二、国外地方税体系的基本情况 在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍然可以归纳出一些基本一致的特征。 （一）税权划分的几种类型 税权决定地方税体系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种类型。 1.税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和税收司法权。中央政府和地方政府各自拥有独立的税种，地方政府也可以决定在中央税种中附征地方税，或授权中央税征收机关代征地方税。在税权分散型中，地方政府拥有较多的税收管辖权，拥有本级税收固定收入来源，地方对中央的依赖较少。实行这种模式的国家主要有美国、加拿大和澳大利亚。 2.税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。地方政府在不违反统一规定的前提下，可以结合本地的实际情况确定部分地方税种的税率和减免税，但由于中央集权程度比较高，地方政府的税权比较有限，地方对中央的依赖程度比较高。实行这种模式的国家主要有英国、法国和韩国。 3.税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、经改革后一定程度分权的国家，采取中央适当集中税权与地方分级管理相结合的方式。税收立法权主要集中在中央政府，国家的基本税收制度和主要税收法律由中央制定颁布，地方政府根据国家颁布的法律制定属于地方税种的具体税收征管规定，拥有决定开征和停征一些特殊税种的权利。实行这种模式的国家主要有日本、德国。[!--empirenews.page--] 税权分散型主要适合幅员辽阔、民族成分复杂、经济发展不平衡、市场经济发达、法律制度完善、政府分权较多的国家；税权集中型主要适合计划性较强、经济发展相对比较均衡、政府权利比较集中的国家；税权分散与集中结合型主要适合经济发展不平衡、强化中央宏观税收调控能力、需要调动中央和地方两个积极性的国家。各国实践表明，在集权与分权之间寻求适度平衡是大多数国家的明智选择，而适度偏向集权又代表了主流倾向。 （二）地方税制结构的主要形式 地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，地方税收入比较少。 1.建立地方税体系的理论依据。 美国著名财政学家穆斯格雷夫教授曾对税制结构设计过几项基本标准：（1）用于调节社会收入分配的累进性税收应归中央管理；（2）作为经济稳定手段的税收归中央，带有周期性的税收归地方；（3）税源在地区间分布不规则的归中央；（4）生产要素多变的税源归中央，基本不变的税源归地方；（5）依附居住地的税收适[1][2][3]下一页 合地方管理；（6）与利益或使用相关的税种，中央、地方均可管理。 世界银行税务专家罗宾。鲍德威等人也对发展中国家分税制改革提出过6点建议：（1）所得税关系全社会的收入，应归中央；（2）影响生产要素资源配置相关的税种如资本税、财产转移税归中央；（3）资源税由中央与地方分享，战略性资源税归中央，非战略性资源税归地方；（4）具有非流动性的不动产税归地方；（5）具有收益性的税种由中央与地方分享；（6）多环节征收的增值税归中央，单环节征收的销售税等归地方。 2.地方税制结构的主要形态。 国家之间地方税结构没有完全雷同的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意性。下面列举几个典型国家的实例。 （1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。 （2）日本的地方税制结构。日本都道府县税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。 （3）韩国的地方税制结构。韩国地方税包括道税和市郡税二级税收，有15种地方税。其中道税6种，包括取得税、登记税、马券税、免许税、共同设施税和地域开发税。市郡税9种，包括住民税、财产税、自动车税、农地税、屠宰税、特别消费税、综合土地税、都市计划税和事业所得税等。[!--empirenews.page--] 以上事例说明，世界各国的地方税制结构，既有相同点，又有不同点，不同点多于相同点。 （三）地方税收入规模比较 合理确定地方税收入规模是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系（详见附表）。 以上情况表明，多数国家的中央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。 三、建立和完善我国地方税体系的构想 在我国现行政治、经济体制下，构建诸如美国、加拿大、日本等发达国家类型的具有税收立法权、执法权的地方税体系绝非易事，应考虑借鉴外国的经验，结合我国国情，兼顾中央与地方的利益，采用税权分散与集中结合型的模式，赋予省级政府一定的地方税立法权。对涉及改革和宏观经济发展、全国统一开征、税收规模较大、税基流动性较强、影响国计民生的地方税种，税收立法权可集中在中央，由中央制定基本税法（条例），实施细则可由省级地方政府自行制定，政策解释权和税收征收管理权即司法权、执法权完全赋予地方。全国不统一开征的税种，其立法权、司法权、执法权全部下放给省级地方政府。各地可结合当地经济和社会发展的实际状况，事先报经中央批准，决定开征、停征、缓征某些税种，以调控地方财政收入水平。 建立和完善地方税体系不可能一蹴而就，在短时间内完成。2001年11月召开的中央经济工作会议提出：要完善和稳定税制，加强税收征管。并明确2002年是调查研究年，转变作风年。税收工作也必须以调查研究、转变作风为前提，在完善和稳定税制、加强征管方面做文章，为下一步地方税制的改革完善做好准备。从2003年开始，经过筛选、淘汰、停征、开征一些税种，最终确立一批地方税种；经过立法程序，扶持并强化某些税种，使之成为地方税的主体税种；加强信息化建设，完善地方税征管体系和征管手段，统一地方税征管机构，最终建立起符合分税制要求的地方税体系。 （一）确立地方税税种 科学合理地确立地方税税种，是实现分税制的核心，也是构建地方税体系的前提，其实质是在保证提高“两个比重”的基础上，如何确保地方财政收入的稳定来源。因此，确定哪些税种为地方税种，必须考虑：（1）中央政府与地方政府财权和事权划分情况，有利于调动中央和地方两个积极性；（2）与地方经济的发展息息相关，体现经济发展与税收增长的内在联系；（3）对地方经济的调控功能、作用及收入规模，保证地方政府行使事权有稳定收入来源；（4）税收政策要保持相对稳定，避免因追求收入规模或者平衡中央、地方收入比例而人为调整政策和增减税种；（5）要充分体现宽税基、低税率、便于征管、最低税收成本的原则。依据以上原则，建议将下列11个税种确立为地方税税种： 1.营业税。营业税一直是地方税的主要税种，而且是地方税主要收入来源。[!--empirenews.page--] 2.城乡维护建设税。将现行的城市维护建设税改革为城乡维护建设税。变依附增值税、消费税、营业税征收为独立征收，扩大征税范围，凡有经营收入的单位和个人，不分内外一律征收。 3.城镇房地产税。将现行的房产税、城镇土地使用税、城市房地产税改革合并为城镇房地产税，对内对外统一征收。 4.社会保障税。将现行向企事业单位和个人普遍征缴的社会保险费，经过人大立法，设立社会保障税，对企业和职工双向征收，提高社会保障抵御风险的能力。 5.遗产税。依据我国国情，按照总遗产税制和分类遗产税制相结合的原则，制定遗产税法，调节社会分配不公和贫富差距。 6.资源