我国“小产权”房及其买卖的法律困境与解决论文

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大学毕业论文

题 目 我国“小产权”房及其买卖的法律困境与解决
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我国“小产权”房及其买卖的法律困境与解决
内容摘要：现行法律和政策对“小产权”房基本持否定态度。“小产权”
房买卖过程中，涉及城镇居民、村民、集体组织、国家等利益主体，通过利益
分析可知“小产权”房买卖对于利益主体各方是利大于弊的，故对“小产权”
房买卖合同不宜一概认定无效，而是应当将“小产权”房进行分类，并结合当
前我国实际情况和国家关于“小产权”房的最新政策来讨论买卖合同的效力。
在一定期限前没有获得相关补正手续，或者不能满足可以认定合同有效情形
的，“小产权”房买卖合同无效。通过建立法定租赁权制度，可解决“小产
权”房买卖不能办理物权登记的障碍。从根本上解决“小产权”房买卖问题，
需要建立完备的农村土地流转机制。
关键词: “小产权”房 合同效力 宅基地使用权 集体建设用地使用权
随着近年来城镇住房房价高涨，“小产权”房由于价格低廉，备受市场青
睐。然而，政府部门却“叫停”“小产权”房屋；法院也统一司法标尺，在审
理此类买卖纠纷中一般确认合同无效。甚至在某些地区，“小产权”房屋被强
制拆除。“小产权”房及其买卖问题一时成为社会焦点。法律应如何看待，值
得深入探讨。
一、中国小产权房的成因
导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化
的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这
是人类历史上最大的一次城市化转型。
导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪
法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体
土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断
性的征地制度。
导致小产权房产生的第三个根本原因，就是中国的房改没有根据《国务院
关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的承诺落实房改的进
程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止
住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的
多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”
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事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房
供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩
建原住房等合作建房等形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开
发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致中国最高的城市化发展速
度和最高城市房价并存。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价
房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大地抑
制小产权房的发展。
二、“小产权”房的法律框定与划分
“小产权”房，并不是一个法律概念，其内涵与外延也不十分清晰。笼统
谈及“小产权”房，实际上是相对于在城镇开发的、权属清晰、能办理权属登
记并能给购房者颁发物权证书的住宅房屋而言的。它是指在农村宅基地、集体
建设用地，（集体建设用地有广义和狭义之分。广义的集体建设用地包含宅基
地，而狭义的集体建设用地则是指不包括宅基地在内的其他集体所有的用于非
农建设的土地。本文使用狭义的集体建设用地概念。）甚至农业用地上开发建
造的用于居住的房屋。现行政策所指的“小产权”房包括两大类。
(一)建房行为不合法的“小产权”房
这类“小产权”房是因违反土地管理法规，不符合土地和建设规划，未
履行合法审批程序，在集体土地上建造的用于居住的房屋。其特点是：第一，
建造行为不合法，没有获得建房用地规划、审批等手续，房屋本身系违法建
筑；第二，建造者不能因建造行为而原始取得房屋所有权；第三，不能办理物
权登记，取得房屋所有权证书。实践中，通常由乡镇或村委会颁发“权属证
明”，以表彰购房者所谓的房屋所有权；第四，绝大部分是为对外销售而建
造，尤其是在集体建设用地和农地上建造的成片住宅房屋更以对外销售为主。
(二)建房行为合法，房屋买卖主体受限制的“小产权”房
这类“小产权”
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房的建造符合土地和建设规划，办理了合法审批手续。其特点是：第一，
建造人可原始取得房屋所有权，（参见《物权法》第30条。）其所有权属于事
实所有权，不以登记为要件；第二，房屋原始取得者的主体范围受限制，仅限
于本集体组织成员；第三，该类房屋因申请办理初始登记可获得房屋所有权证
书，这种登记属于“宣示登记”
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，而非创设物权效力的登记；第四，该类房屋的买卖受限制，仅限于本集
体组织成员之间买卖，但实践中超出限制买卖主体范围的情形很多；（例如，
从2005年开始，从进入诉讼的纠纷来看， 75%发生在村民与城镇居民之间。参
见《北京法院调研报告大胆允许农村房屋产权流转》，载《法制日报》， 2008
年12月7日，第8版。）第五，该类房屋在一定程度上具有社会保障功能。
就房屋建造行为是否合法而言，我们将前者称做“违法‘小产权’房”，
将后者叫做“合法‘小产权’房”。所以，不能笼统认为“小产权”房本身都
是违法的。前者在土地使用、房屋建造、买卖交易等环节均存在不合法状态；
后者的建造行为合法，只是在买卖等流转环节上不合乎规定。因此，对“小产
权”房应区别不同类型，对其买卖效力也应甄别不同情况进行判定。
此外，“小产权”房还可作如下分类：第一，宅基地“小产权”房与集体
建设用地“小产权”房。基于宅基地、集体建设用地的法权类型不同、用途不
同，在其上建造的“小产权”房的特点也不尽相同，应当分别讨论。如果农地
未经合法转用而在其上建造住宅房屋，则从根本上违法，此种违法“小产权”
房应予拆除，其买卖行为应认定无效；第二，自住型“小产权”房与销售型
“小产权”房。依所建房屋是否用于居住，可作如此划分。因为，建造目的不
同可能会导致法律对其所持态度不同；第三，按照房屋价值和使用目的可分为
奢侈享受型“小产权”房(主要是别墅)和普通消费型“小产权”房。严格来
讲，这种分类下的“小产权”房不具有独立的法律地位，它可以根据上述不同
分类标准，分别纳入其中。
三、“小产权”房及其买卖的法律态度与评价
从法学视角研究社会现象，有必要将该社会现象置于当下的法律环境中进
行判明，以此明确
法律对其所持态度，并作为进一步讨论这类规定得失的基础。“小产权”
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房及其买卖也不例外。
(一)从禁止到有限保护
目前，我国规范“小产权”房的法律规定主要是《物权法》第152、153
条；《土地管理法》第43条第1款、第59、61、62、63条。政策性规定主要
有：
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1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第
2条，“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年国务院《关于深化改革严
格土地管理的决定》中强调，“加强农村宅基地管理，严禁城镇居民在农村购
买宅基地。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律
和政策的通知》规定，“……农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不
得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、
占用农民集体所有土地搞房地产开发。”从上述规定看， 2008年之前国家对
“小产权”房的开发建造及其交易基本上持禁止或限制态度。
随着社会对“小产权”房及其买卖行为的关注升温，政策渐趋放松。2008
年10月22日中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻发布会上表示，
“小产权”房绝对不允许再建，但对于已经在农村购买了‘小产权’房的消费
者，政府要保护其合法权益(下称“08政策”)。（陈锡文表示，““小产权”
房违法，绝对不允许再建设。对于那些已经在农村购买了“小产权”房的消费
者，国家相关部门正在研究制定具体的解决措施。很多消费者购买的时候，他
不可能对国家的法律有这么多的了解，因此糊里糊涂就买了，觉得便宜就买
了，对这些人的合法利益，政府是要给予保护的。”）“08政策”首次提出要
保护“小产权”房购买消费者的合法权益。最高人民法院也于2008年12月4
日颁布《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》(下称
“12•4意见”)，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用
途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。“12•4意见”统
一了司法标尺，对于涉及改变土地用途的“小产权”房买卖行为，法院依法确
认无效。
四、利益分析基础上破解“小产权”房买卖合同效力困境的思考
(一)“小产权”房买卖中的利益分析
从法律视角研究社会问题，应当把利益分析作为基础。通过分析利益群体
构成、利益冲突来最终决定利益取舍以及相关法律的制定。
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在“小产权”房交易过程中，涉及的利益主体主要有：（参见“名家剖析
“小产权”房现象———中国人民大学法学院“法眼透视”学术沙龙”
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， 2007年11月23日，周珂教授的发言。）城市居民、农村集体组织、村
民、政府、房地产开发商。涉及的利益主要有：居住生存利益、不动产财产利
益、集体组织级差地租利益、农业利益、农村社会保障利益、房地产企业商业
利益、国家建设用地利益、国家土地级差地租利益等。其中，最重要的利益冲
突是城市居民、农村集体组织和村民、国家三者之间的土地级差地租利益冲
突。主要原因是，随着土地价值的提高，谁拥有土地就意味着谁的财富在增
长，这其实就是级差地租在增加。第一，城市居民可以付出较小代价获得基本
住宅需求，从而间接增加财富；第二，集体组织和村民因出卖“小产权”房而
盘活不动产，获得较大收益，从而直接增加了财富；第三，国家通过禁止“小
产权”房在农村村民和城市居民之间买卖而控制了土地一级市场，保留了将来
为城市建设需要而低价征地的利益，同时也减轻了国家负担农民社会保障的财
政压力。在这个博弈中，最激烈的冲突就是级差地租利益冲突。当然，也会伴
有其他冲突，例如，房地产开发商不希望“小产权”房的买卖合法存在，因为
“小产权”房交易合法就意味着市场竞争主体增加，而竞争越充分，开发商的
垄断利润就越低。
由此可知，在“小产权”房买卖过程中，城市居民、集体组织、村民都获
得了利益，这是有效率的。国家则有得有失，一方面国家可以通过这种民间自
发行为改善国民的居住条件和生活水平；另一方面可能会因此而丧失一部分土
地一级市场的控制权和相关土地收益。但是，这些损失是可以通过其他途径得
到弥补并改善的，例如可借此拉开征收物业税的改革序幕，从根本上解决目前
受人诟病的“土地财政”问题。又如，实现城乡一体化是中国社会发展的必然
趋势，禁止“小产权”房在城乡之间流转是违背这个趋势的，不如趁此时机允
许集体土地进入一级市场，为今后城乡一体化进程奠定基础。总之，从利益分
析角度看，允许“小产权”房自由买卖在经济上是有效率的，也是社会大势所
趋。
五、“小产权”房登记问题的解决
根据《物权法》关于合同效力与物权变动效力相分离的规定，“小产权”