京津冀协同发展：演进、现状与对策

２０１５年２月　第２８卷第１期　

管ｊ　掌干Ｉ』　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｆｅｂ．２０ｌ５　

Ｖｏ１．２８　Ｎｏ．１　

京津冀协同发展：演进、现状与对策　程恩富　，王新建　（１．中国社会科学院马克思主义研究学部，北京１００７３２；２．淮阴师范学院马克思主义学院，　江苏淮安２２３３００）　

摘要：京津冀区域经济概念的提出已有近３０年的历史，其区域协调发展的理想几度提及又几度沉寂。目前这一具　有国家战略意义的“第三极”．依然表现出诸多与自身地位和作用极不相称的尴尬，存在着诸如“大树底下不长草”与　“虹吸”现象．以及行政区划级差效应对城镇化进程的迟滞，环境污染严重和交通基础设施建设滞后，科学、权威而有　效的协同管理机制缺乏等区域协同发展所亟须破解的难题。要以解放思想改变观念为先导，彻底打破固守自己“一　亩三分地”的区划分割和利益分配观念，以积极探索京津冀协同发展的体制机制创新为统领，以大力促进城市群建　设为核心．以治理环境污染和加强交通基础设施建设为突破口，打开京津冀协同发展的新局面。　关键词：京津冀协同发展；体制机制创新；城市群　中图分类号：Ｆ１２７　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４—６５ｌ１（２０１５）０ｌ一０００１—０９　

自２０１４年２月２６日习近平总书记就推进京津　冀协同发展提出“７点要求”…以来，京津冀区域这一　领跑中国经济的“第三极”又一次成为热议的话题。正　所谓一石激起千层浪：三地加快了推动协同发展的步　伐，学界尤其是经济学界也掀起了又一轮区域发展讨　论的热潮。　昨天．是什么让我们对京津冀区域屡次点燃希望　之火？今天．又是什么促使我们对京津冀协同发展的认　识上升到“国家战略”的层面？明天，京津冀协同发展的　步伐是否能遂了国人的心愿，在国家改革开放和现代　化进程中发挥其本该有的领跑作用？这一切，需要我们　认真总结思考，以便为京津冀协同发展作出符合区域　地位和时代发展要求的理性选择。　一、概念的演进　京津冀区域位于华北平原北部，包括北京、天津两　个直辖市以及河北省全境，面积２１．６万平方公里。　２０１３年年末．区域内总人口１０　８６１万，占全国总人口　的７．９８％．生产总值６２　１７２．１６亿元，占全国国内生产　总值的１Ｏ．９３％①。京津冀区域因河北环抱京津两地的　独特区位结构而使区域内部各地市在地理空间上毗　邻．具有地域的完整性和较强的经济上和人文上的亲　缘性，长期的经济活动和社会交往使其客观上形成了　

一个不可分割的经济统一体．成为中国北方对外开放　的前沿。　如果从１９８６年算起，京津冀区域经济概念的提出　已有近３０年的历史。３Ｏ年来，无论关于京津冀区域发　展的概念怎样演变．京津冀协同发展的梦想都包含在　每一个概念中。尽管人们对“协同发展”内涵的理解因　所处的时代和地域的限制而有所不同，但不论是“区域　经济”“经济集团”，还是“经济一体化”“经济圈”“都市　圈”等．都反映出国人对区域经济共同发展和抱团前进　的殷殷期盼，可谓“三十年磨一剑”。　早在１９８５年。时任中国科学院地理所副所长的李　文彦首次提出了大渤海地区概念．１９８６年“环渤海经　济圈”的概念应运而生。进入２Ｏ世纪９０年代，环渤海　地区以发展成为具有现代化水平的能源原材料重要基　地和外向型经济复合基地为总体定位，“八五”期间。环　渤海经济圈作为全国最大的工业密集区被广泛看好。　

收稿日期：２０１４—１２—０５　作者简介：程恩富（１９５０一），男，上海人，中国社会科学院学部委员、学部主席团成员兼马克思主义研究学部主任、经济社会　发展研究中心主任，教授，博士生导师。研究方向：中外经济学、马克思主义理论。王新建（１９６３－），男，安徽淮北　人，江苏淮阴师范学院马克思主义学院教授、硕士生导师，省级重点学科学术带头人，浙江理工大学马克思主义　学院兼职教授。研究方向：政治经济学、创新马克思主义经济学。　①根据北京市、天津市、河北省统计局网站数据计算而来。　

・１　但由于合作机制等方面的原因．人们并未对环渤海经　济圈绘出精彩的蓝图。　２００１年。两院院士、清华大学吴良镛教授主持的　“京津冀北城乡空间发展规划研究”提出了“京津冀一　体化”发展的构想，将京津冀区域一体化看作推动环渤　海区域一体化发展的重要内容。随后，“京津冀经济一　体化”“京津冀经济圈”“京津冀都市圈”“首都经济圈”　等概念和相关课题的研究迅速成为学界热点。　２００４年２月，国家发展和改革委员会召集京津冀　发改委部门负责人在河北省廊坊市召开京津冀区域　经济发展战略研讨会，经充分协商，达成旨在推进京　津冀地区实质性合作发展的《廊坊共识》，正式确定了　“京津冀经济一体化”发展思路。同年１１月，国家发展　和改革委员会决定正式启动京津冀都市圈区域规划　的编制工作。　２０１０年１１月。北京市、河北省分别披露了加速建　设“首都圈”的具体规划，“环首都经济圈”（又称“首都　圈”）正式从概念设想阶段进入规划实施阶段，之后又　把“环首都经济圈”概念修正为“环首都绿色经济圈”　概念。　２０１２年３月，首部京津冀蓝皮书《京津冀区域一　体化发展报告（２０１２）》发布。蓝皮书探讨了京津冀三地　区域一体化发展的热点事件，展望了２０１２年京津冀三　地空间结构、人口、资源等发展趋势，并指出京津冀区　域一体化已迈入实质性操作阶段。　２０１２年７月，有学者在《中国社会科学报》发表文　章，提出“大北京经济圈”构想。认为北京行政区划的腹　地较小，优势资源及产业转移和辐射受到行政壁垒的　束缚，提　构建“立足京津冀，携手陕晋蒙，辐射鲁豫　辽”的横跨９省区的大北京经济圈理念，以使北京成为　惠及全国、面向世界的“大北京”。　综上所述，京津冀区域经济合作发展作为加快地　区和国家改革开放步伐的重大步骤，几度提及又几度　沉寂．区域协调发展和区域规划经历了一个“启动一徘　徊一沉寂一重提一蹒跚一倒逼而催生复兴”的复杂演　进过程。国际上诸如巴黎、伦敦、东京等都市圈区域发　展的经验表明．谋求和注重区域内部行政区划之间的　一体化协调发展，成为决定区域竞争力的关键。不可否　认，多年来京津冀一体化累积了较多的思想和理论准　备，区域经济合作实践不断深入，区域竞争力也是不断　提高的。但也不可讳言，由于种种制约因素的存在，京　津冀区域内部在经济合作、空间整合、区域治理等方面　的体制性和结构性障碍还比较明显。许多规划和设想　在这种体制性和结构性障碍面前作“转圈”状，区域经　济一体化进程和协调发展的进程十分缓慢，甚至依１日　停留在理念层面．发展步履蹒跚，京津冀这一环渤海　的核心地区．自己难以隆起。更谈不上对环渤海乃至　整个北方的带动力和影响力。京津冀区域经济协同发　展的梦想，这个被人们怀揣和描绘了近３０年的蓝图，　目前表现出的依然是诸多与自身地位和作用极不相　称的尴尬。　二、比较视域下的京津冀区域发展现状　（一）发展难题　提及京津冀区域发展，我们很自然地想到在改革　开放中逐渐形成的长三角、珠三角等经济圈①。尽管京　津冀区域与长三角、珠三角两个经济圈并称为我国三　大人口和社会经济活动的密集区域和最重要的经济增　长极，但从多年发展的历程来看，无论是在经济总量、　市场化程度、经济外向度方面，还是在区域共同富裕水　平方面，作为第一极的长三角和作为第二极的珠三角　所取得的令人瞩目的成绩，都是京津冀区域所不可比　拟的。尤其是在区域协调发展方面，京津冀区域整体协　调发展更是明显地逊色于长三角、珠三角两个经济圈，　存在着诸多亟须破解的难题。　１．京津“双核”的龙头和辐射作用未能真正发挥，　“大树底下不长草”与“虹吸”现象并存　京津作为京津冀经济圈的双核心城市，两者之间　的关系定位比较模糊，没有形成紧密的分Ｔ协作关系，　对区域经济的辐射带动作用尚未明显地、实质性地表　现出来，没有真正成为像长三角的上海和珠三角的广　州、深圳（甚至也包括香港）那样的具有强大辐射作用　的“龙头”——经济中心。上海交通大学城市科学研究　院和社会科学文献出版社联合发布的城市群蓝皮书　《中国城市群发展指数报告（２０１３）》认为，在三大城市　群（或经济圈）综合指数排名中，珠三角位列第一，长　角居次席，京津冀垫底②。也就是说，目前的京津冀经济　

①或称“都市圈”，但从京津冀区域发育和发展现状来看，称“京津冀经济圈”或“京津冀都市圈”，均显得勉强。　②应该指出。这一结论中．“珠三角位列第一，长　角居次席”与学界多年来的认识（长ｉ角为第一增长极，珠ｉ角为第二增长极）　相左，但大家对京津冀“垫底”地位的认识，却是一致的。　

・２　・　圈已是当下中国经济落差最大的一个“圈”，正所谓“先　进的城市、落后的地区”：一方面，京津两市现代化都市　发展成就斐然；另一方面，圈内各城市之间经济差距较　大．中小城市的发展严重滞后，城镇建设、基础设施和　基础产业等发展所需的资金严重短缺，并进一步地加　剧着发展的不平衡。由亚洲开发银行公布的《河北省经　济发展战略研究》指出：“环京津地区目前存在大规模　的贫困带。”这个贫困带甚至与西部地区最贫困的“三　西地区”（定西、陇西、西海固）处于同一发展水平，有些　指标甚至比“三西”地区还要低。改革开放之初，环京津　地区与京津二市的远郊县基本处于同等的发展水平，　但３Ｏ多年后的今天，二者之间形成了巨大的经济落　差。２００１年，环京津贫困带２４县的农民人均纯收入、　人均ＧＤＰ、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县　的１１３、１／４和１／１０。这也正是京津辐射和带动作用不强　的表现。２０１２年３月，由首都经济贸易大学文魁、祝尔　娟主编的首部京津冀蓝皮书——《京津冀区域一体化　发展报告（２０１２）））指出，“环首都贫困带”不仅未能缩小　与北京周边郊县的贫富差距，反而愈加落后。京津“双　核”不但起不到辐射和带动作用，反倒凭借其优越的资　源配置地位，至今还在“虹吸”周边地区的资源与产业。　资料显示，２００５年至２０１０年，河北省来京人员逐年增　加．２０１０年达到１５５．９万人。占北京常住外来人口的　２２．１％。众所周知，珠三角的发展一定与广州、深圳和香　港有关，而长三角的发展也一定和上海密切关联，但京　津冀周边的发展却并非如此，甚至有学者认为，至少在　完成工业化的进程中，京津冀周边的发展与北京的关　系不是很大。反倒是江浙两省与上海接壤的区县，以及　江浙区域的经济社会发展水平几乎与上海市区比肩。　甚至远高于上海郊县　２．行政区划的级差效应，对京津冀城镇化的进程　产生迟滞作用　政治上的因素要大于和重于经济上的因素，这是　京津冀经济圈与长三角、珠三角两个经济圈最突出的　区别。京津是直辖市，河北省属省级行政区域，从表面　上看，京、津、冀是等级行政区域，而实质上则是“三块　四方”——第四方即三块之上的中央政府，这样客观上　便造成了作为直辖市的北京这一块的超级或至上权　威。这种各块之间客观上“身份”的不平等，显然模糊了　京津冀三块之间的界限。比如北京在区域规划方面的　主导地位和决策者的身份，就是天津和河北所必须尊　重的，“优先考虑北京”对于天津和河北来说，成为一种　义务和责任。而在优先考虑北京和天津方面，河北多年　来作出了巨大牺牲。成为最“弱势”的行政区划也就“理　所当然”，因为这是“国家全局”问题。有官员和学者调　侃的一句话。道出了京津冀区域的这一特点：心脏的位　置是北京．出海口是天津，河北便只能是“没心没肺”　了。显然，这与上海只是经济中心而在行政职能上与长　三角诸多城市间的平等互惠关系有巨大区别。从２０世　纪９０年代开始。长三角经济圈各行政区划之间的合作　是由“市场”这只手自发和自然催生的，多年来长三角　秉承的是互惠联合的“游戏规则”，江苏和浙江两省诸　多城市从浦东开发开放伊始就可以说是主动融人其间　的。目前来看，京津冀区域这种因行政区划的级差和固　有利益格局的限制。已经在不同程度上对京津冀城镇　化的进程产生了明显的迟滞效应。习近平总书记“打破　‘一亩三分地’实现京津冀协同发展”的号召，盖因之而