论中国的粮食安全战略

论中国的粮食安全战略 摘要：我国政府历来高度重视粮食安全并取得了重大成就。本文从总量和人均占有量、数量和质量方面分析了中国粮食安全的现状，提出确保中国粮食安全必须以保护耕地为基础，以科技为根本手段，以耕地保护和质量提升为可靠基础，依靠优势区域增产提升保障能力，以国家政策支持作为提高粮食综合生产力，以提高单产为目标，保证粮食增产的可持续性。 关键词：粮食安全；耕地保护；科技手段；政策支持 粮食安全的内涵包括三个方面：一是物质保障能力和水平，包括生产、进口和储备能力以及满足不同层次消费需求的保障能力；二是消费能力和水平，包括需求总量以及与经济发展相适应的消费结构和消费偏好等；三是保障粮食供给的机制和途径。本文将从粮食供给和需求两个方面的发展趋势来分析中国粮食安全面临的问题，并探讨对策。 一、中国粮食安全的现状 总量安全，人均占有量达到国际安全标准。中国的粮食总产量自2003年来保持稳定增长，2007年突破5亿吨，2011年达到5.7亿吨，2012年为58957万吨，除大豆外，其他种类粮食自给率均高于95%的安全水平。[1]联合国粮农组织（FAO）将一个国家人均粮食年占有量400公斤定为粮食安全的标准，中国粮食人均占有量2010年达到409公斤，2011为425公斤，达到了国际公认的安全标准。 数量安全但质量不高。我国粮食生产中存在的问题也不可忽视，主要表现在，粮食播种面积总体呈下降趋势，粮食总产量波动明显； 品质优良的粮食品种仍难满足城乡居民生活与加工需求，粮食质量安全隐患仍比较严重； 粮食生产比较效益持续偏低，农民种粮积极性下降； 粮食生产投入不足，生产要素持续流出； 粮食产业链利益分配失衡，种粮农民分享增值收入偏低； 粮食市场调控体系不健全，应对国际竞争的总体战略设计缺失。 [2] 二、中国粮食安全面临的问题 耕地保护形势严峻。一国的粮食总产量取决于耕地数量和单位面积耕地的生产能力，其中耕地数量是保证粮食生产最基本的因素。 耕地作为一种不可再生资源，其数量在一国范围之内是有限的。耕地总量的减少是对粮食安全最大的威胁。数据显示，1997～2007年，中国平均每年减少的耕地面积高达1132万亩。中国的耕地资源并不丰富，人均占有耕地面积只有世界人均耕地面积的四分之一。根据《国家粮食安全中长期规划纲要2008～2020》，2010和2020年耕地面积不少于18亿亩，这是中国耕地保护的“红线”，也是中国粮食安全的最基本保证。2012年12月，国土资源部发布“2011年度全国土地变更调查数据”显示，截止2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩，耕地保护的形势十分严峻。[3]耕地保护的矛盾集中体现在以下三点：人口增加，城市化的发展，非农建设用地不断增加；水土流失、自然灾害等导致的生态退耕使耕地数量减少；农业比较利益低下，农民种粮积极性不高，部分地区耕地抛荒严重。 提高单产受多种因素制约。耕地质量是影响单位面积产量的主要因素。同时，单产还受到复种指数、化肥使用量、农业科技贡献率、水利设施、自然灾害等多种因素影响。中国农科院屈宝香等（2009）对影响中国粮食增产潜力的各种因素进行了比较全面的分析，认为提高单产是保证粮食安全的最重要因素。提高复种指数，提高土地利用率，是提高单产最直接的方法。有研究认为，中国耕地复种指数理论值可达198%，还有很大的潜力可挖。但是，复种指数必须控制在合理的范围之内，片面提高复种指数会透支土地肥力，使耕地质量快速下降，还会导致化肥的过多使用，对粮食生产而言，是不可持续的。另外，大部分的粮食主产区都是经济欠发达地区，对农业长期投入不足，导致农田水利基础配套设施严重落后，防灾抗灾能力低下。随着近年来环境问题日益突出，自然灾害频繁，这些因素都极大限制了粮食单产的提高。 人口增加的刚性。粮食的需求量取决于人口数量和人均消费量。根据中国现阶段的国情，人口数量和人均消费量都是刚性增加的。[4]虽然近十年来中国人口年平均增长率只有0.57%，处于低生育水平阶段，但是由于人口基数大，未来十几年，中国人口仍将以每年800万到1000万的速度增长。根据国家统计局的预测，人口高峰将出现在2032年左右，届时人口总量将达到14.7亿人左右。 人均粮食消费量不断提高。人均消费量包括人均口粮消费量及饲料粮、工业非食品加工粮等的需求量，主要取决于经济发展水平和人民生活水平。随着收入水平的提高，消费结构发生变化，突出表现为直接消费粮食的数量停止增长或者开始减少，但是肉蛋奶等畜产品消费急剧增加，畜牧业生产所需的粮食需求爆发性增长。一般来说，猪肉的粮食转化率为1：4，鸡肉的转化率为1：2，牛羊肉的转化率为1：7。以2009年13.35亿人口为基数，如果每人每年增加1公斤肉类消费，粮食消费会增加52.8亿公斤，相当于2010年新增粮食产量的34%。据中科院国情分析研究小组（2000）计算，北京、上海、天津等城市的人均粮食需求量达483公斤。亚洲发达经济体如日本、新加坡等在人均GNP达到1万美元时，人均粮食需求量达到550公斤左右。[5]虽然我国目前人均粮食占有量达到国际安全标准400公斤，但是随着经济的发展和人民生活水平的提高，人均粮食需求量会长期保持增加趋势。以国家统计局公布的2010年末总人口134091万人为基数，当人均粮食需求达到483公斤时，全年粮食总需求量为64766万吨，相当于在2012年粮食总产量58957万吨的基础上增产9.9%（5809万吨）。人均粮食需求量达到550公斤时，全年粮食总需求量为73750万吨，相当于在2012年粮食总产量的基础上增产25.1%（14793万吨）。 三、粮食安全问题的对策 通过以上分析，对中国粮食安全问题的判断是谨慎乐观的。目前中国的粮食供需平衡是一种脆弱平衡，随着人口和人均需求量的刚性增加，这种脆弱平衡必将会被打破。粮食既是生活必需品，又是重要的战略物资，作为人口大国，中国不能过度依赖国际市场上的粮食贸易。要确保中国的粮食安全，只能不遗余力地提高粮食产量。以保护耕地为基础，提高单产为目标，确保粮食增产的可持续性。[6] 坚守18亿亩耕地“红线”，这是确保粮食安全的基础。保障基本农田“数量不减少，质量不降低，用途不改变”。对农村土地进行整理，加强对抛荒地、闲置地的管理和利用。随着城镇化的发展，城市规模的扩大，工业化对土地的占用等多种因素，人地矛盾尖锐的情况只会愈演愈烈，耕地保护的任务十分艰巨。 因此，符合我国国情、粮食发展历史趋势、确保国家粮食安全的战略目标是“立足国内解决粮食安全问题，面向国际市场调剂品种余缺”。 [7]其基本含义是，

以国内粮食综合生产能力不断提高为前提，保持粮食生产稳定发展，确保与人口增长速度相适应，与农业环境容纳能力相适应，保障国内粮食需求量的 95% 通过国内自己生产满足； 全面保护耕地，提升农田质量，挖掘粮田综合生产能力； 依靠科技提高粮食单产，提高粮食生产潜力； 倚重粮食优势区域，扶持优势产区和种粮大户，提高优势区域粮食产能； 统筹国内外粮食市场和资源，实施粮食生产走出去战略，通过国际贸易适度调剂粮食丰歉和品种，有效满足国内粮食需求。为此，要实施三大战略： 1. 粮食科技丰产战略。针对目前我国粮食生产存在的主要制约因素，未来需要倚重粮食丰产科技战略挖掘粮食增产潜力，围绕发展现代粮食产业和保障国家粮食安全的重大战略需求，全面实施科教兴农战略和人才强农战略，为实现国家粮食安全提供强有力的科技支撑。主要是，坚持走内涵式粮食发展道路，强化粮食科技支撑，加强粮食增产主要环节的自主创新能力建设，加快推广良种、先进适用的节水灌溉技术、高产栽培技术，改善农田基础设施及装备条件，提升粮食生产的规模化、机械化和标准化水平，提高水资源、耕地、肥料等利用率，充分挖掘粮食增产潜力，切实提高单位面积产量，稳步提升粮食综合生产能力； 推进粮食储运、加工技术研发创新与成果应用，全面提升粮食储运、加工技术水平和效率效益。相应的战略措施，一是突出主要粮食品种，主要对小麦、水稻、玉米、马铃薯、大豆等重点粮食品种进行科技创新能力建设布局，提升主要品种的科技丰产能力。二是面向重点区域科技需求，着重围绕东北、黄淮海和长江流域等粮食核心产区的迫切需求，有针对性地对科技丰产能力建设进行部署。三是统筹安排科技丰产能力建设，既考虑制约我国粮食增产的品种、土肥、节水和机械装备等增产要素，也考虑粮食储运、流通、加工等重点环节。 2. 实施耕地保护与质量提升战略。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度，推行土地用途管制制度，保护耕地特别是基本农田，严格控制农用地转为建设用地，坚守耕地 18亿亩红线，对基本农田实行特殊保护，确保基本农田总量不减、用途不变、质量改善； 建立健全基本农田保护监管体系，以建设促保护，探索长效机制，全面提升基本农田保护与管理水平； 建设高标准基本农田，提升粮田质量，提高粮食增产潜力。[8]相应的战略措施，一是严格保护耕地。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理、复垦、开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。二是加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进粮田可持续发展。三是提高耕地质量。大规模改造中低产田，提高粮田质量； 建设高标准粮田，提升粮田综合生产能力。四是加强系统监测。加强耕地质量监测区域站建设，形成布局合理、功能完备的耕地质量监测网络，提高耕地质量监测能力。 3. 实施优势区域增产战略。坚持发挥比较优势、突出重点品种、注重调出能力、兼顾区域平衡的原则，确定优势粮食产区增产任务。[9]重点扶持优势粮食产区，通过政策倾斜调动优势产区粮农种粮积极性、地方政府抓粮积极性，提高适应优势产区的粮食科技研发水平和科研成果应用水平，切实提升优势产区的粮食增产能力。相应的战略措施，一是着力打造粮食生产核心区，提高商品粮调出能力。综合考虑粮食播种面积、产量、商品量、集中连片和水资源等因素，从 13 个粮食主产省( 区) 选出 680个县( 市、区、场) 作为粮食生产核心区，提高其粮食生产能力，巩固并提升在国家商品粮源中的核心地位。[10]二是加强非主产区产粮大县建设，提高区域自给能力。从晋、浙、闽、粤、桂、渝、贵、云、陕、甘、宁等 11 个非粮食主产省( 区、市) 选出 120 个粮食生产大县( 市、区) ，充分挖掘粮食单产潜力，增强区域粮食供给能力。三是适度开发粮食生产后备资