关于制定《教育投入法》的思考

【内容提要】我国教育投入长期不足，且投入不均，经费来源渠道单一，教育经费使用不合理等，亟待立法规范。

制定《教育投入法》，应明确以下几点：明确经费投入增量，合理划分投入责任；完善各级教育财政预算决策程序，确保教育投入逐年增长；优化教育投入结构，实行向弱势群体倾斜政策；拓展经费来源渠道，建立多渠道筹资教育经费的机制；实行严格考核和问责，确保教育经费投入的落实和有效使用。

【关键词】教育投入法/立法/制定【作者简介】汪丞(1975- )，男，湖北黄冈人，湖北第二师范学院副教授，博士，研究方向为教师教育、教育政策法规(湖北武汉430025)；周洪宇(1958- )，男，湖北武汉人，华中师范大学教育学院教授，博士生导师，研究方向为教育史学、教育现实问题(湖北武汉430079)。

[中图分类号]g467.2[文献标识码]a[文章编号]1004-3985(2012)26-0005-04 教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础。

近年来，中央和地方政府总体上对教育经费的投入持续大幅增长。

从2001-2010年，教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。

①但据教育部发布的统计数据，我国教育经费总量缺口依然巨大。

在依法落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当距离。

我国教育经费投入长期不足，笔者认为，其中一个重要原因是缺乏刚性的法律保障措施。

各地每年教育经费是否足额到位，完全视领导是否重视教育而定。

因此，制定《教育投入法》，用法律形式把保障教育经费投入的长效机制建立起来，就显得尤为迫切。

一、制定《教育投入法》的原因(一)教育经费总量缺口依然巨大，呼唤制定《教育投入法》多年来，教育经费投入不足一直是我国教育事业发展的瓶颈。

在各项教育事业中，因投入不足而引发的各种弊端日益显现并呈愈演愈烈之势，成为制约我国教育事业健康发展的深层次因素。

保证各级政府财政性教育经费的合理投入，实现“三个增长”，是解决教育投入不足的根本途径。

早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中，就明确提出财政性教育经费占gdp的比例达4%的目标，并规定，“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。

”(通称“三个增长”)1995年颁布的《教育法》对此再次明确规定。

从此，4%和“三个增长”就写入政府文件和国家法律，上升为国家意志。

然而，从1995年至今，据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率。

近年来，一些地方还出现了下降趋势。

2002-2008年，全国预算内教育经费有四年增幅低于财政经常性收入增幅。

②2009年，全国各省(市、区)预算内教育经费平均负增长率为0.63%。

③2010年，在各省(市、区)财政收入年增长不断创新高喜讯捷报频传，“万亿俱乐部”不断扩容之时，全国有29个省(市、区)预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度下降。

④教育投入不足，直接影响教育事业的发展。

如山东省从2009年开始实施中小学校舍安全工程，即对中小学校舍进行抗震加固改造或重建，以彻底消除安全隐患。

但三年来，青岛、烟台、潍坊等26个县(市、区)竟未向校舍安全工程投一分钱，致使部分项目不能按时开工或长期停工。

⑤应该说，实现财政性教育经费投入“三个增长”，政府财力不是问题。

但事实表明，没有刚性指标的约束，落实“三个增长”并非易事。

因为与城市建设和经济发展等易出政绩的“近功”相比，投入教育毕竟是一件“远功”。

在各级政府及其官员都有任期的情况下，要各级政府都自觉加大教育投入，还不太现实。

因此，通过制定《教育投入法》，将财政性教育经费投入占gdp的比例及增长率纳入法制化的轨道，不失为保证政府教育投入逐年增长的刚性措施。

(二)教育经费投入不均，呼唤制定《教育投入法》由于国家财政性教育经费投入不足，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，导致有限的教育经费分配不均，引发教育不公平现象加剧。

教育部的统计表明，我国地区间、城乡间、学校间生均经费差距较大，就是义务教育，地区间教育财政资源分配不均也达到惊人的程度。

2009年，普通小学、初中和高中生均预算内教育事业费，东部和西部人均教育支出的差距已从1995年的3.71倍扩大到2009年的7倍多。

⑥农村生均经费还不到城市的60%。

⑦财政性教育经费投入在教育系统内的分配也不均衡。

主要表现在： 1.教育经费在三级教育间的分配比例严重失调。

根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1∶2.7∶12.8，中等收入国家为1∶1.2∶2.9，高收入国家为1∶1.5∶2.2，世界平均水平为1∶2.7∶3.0。

与此相反，长期以来我国对三级教育的财政支出政策高等教育所占经费较大，基础教育投入经费相对较少。

以2000年为例，三级教育生均财政性教育经费支出之比为1∶1.74∶14.65，与世界低收入国家平均水平都存在明显差距。

⑧高等教育一直都是小学的十几倍，在1999年达到了将近19倍。

这种状况至今尽管有所改善，但大学生生均预算内事业费支出仍是小学生的2.54倍。

而且考虑到大学生还要缴纳高昂的学费，实际上，高校与中小学生均经费差距仍然巨大。

教育资源过分向高等教育倾斜，造成各级各类教育非均衡发展，影响了国民整体素质的提高。

2.同级学校之间分配不均。

基础教育中的重点示范校与普通薄弱校，高等教育中的本科院校与高职院校，部属高校与省属高校，不同地域高校之间教育经费投入差距巨大，导致各校办学经费苦乐不均。

如在高等教育中，国家对少数重点高校(“985”高校)一投就上亿，其中清华、北大一投就是十几亿，而一般院校，特别是中西部省属高校在持续扩招后，教学、生活设施严重不足，学校办学经费却得不到有效补充而负债累累，严重制约了学校进一步发展的后劲，导致教育质量严重下滑，使高校虽然扩招，却没有培养出更多适应国家需要的高素质人才。

(三)民办教育的健康发展，呼唤制定《教育投入法》补充国家财政性教育经费投入的不足，是民办教育蓬勃发展的重要逻辑起点。

但民营资本在教育的投入和使用中，也遇到不少问题。

如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出，要健全公共财政对民办教育的扶持政策。

但具体的扶持方式及渠道需要在法律中明确。

如民办学校的民办非事业单位的法人属性上，与公办学校得不到同等对待，使许多对民办教育的鼓励政策诸如税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等问题难以落实。

特别是税收，由于仅有原则性的法律规定，不同部门对民办学校的税收认识有差异，具体规定不一致，标准不同，给执行政策的税收部门带来不便，自由裁量的余地很大。

民办学校的税收事实上形成了因地、因人、因校而异的混乱局面。

⑨《民办教育促进法》虽然规定投资人可以得到回报，但比例没有确定，由于无法可依，各地操作起来很不一致，一定程度上影响了投资人的积极性。

因此，亟须制定《教育投入法》，为民间资本进入教育领域，并促进民办教育健康发展提供法律支持。

(四)拓展教育经费来源渠道，呼唤出台《教育投入法》目前，国家财政性教育经费增幅巨大且有望在未来进一步增长，但从教育发展的需求来看，无论是中央还是地方财政性教育经费，总体上仍将长期处在教育经费不足的状态。

即使财政性教育经费在2012年达到gdp的4%，也仅能满足教育发展的基本需求。

据有关部门测算，2012年我国财政性教育经费需求为20222亿元，占gdp的比例应达4.41%，高于4%。

⑩全国地市级以下的地方财政，教育经费支出仍然是地方政府的沉重负担，何况各地财政性教育经费支出的实际水平差异悬殊。

因此，拓展和引导社会资本以多种方式进入教育领域，仍然是各级政府的长期选择。

然而，我国社会资金投入教育的水平偏低。

2008年我国非财政性教育经费占教育总经费的27.9%，但其中学杂费等收入占23.2%，社会捐赠仅占0.7%，民办教育投入只占0.5%。

(11)社会资本投入教育的水平偏低，与国家对多元化筹措教育资金的政策鼓励力度不够有直接关系。

在现行税制中，为促进教育发展而规定的税收优惠税种，在形式与种类上比较单一，适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中。

有关教育的减免税规定过于粗糙，如虽颁布了《捐赠法》，但在具体税收优惠政策上并没有明确规定。

只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额。

至于鼓励社会捐赠的其他税收优惠则未提及。

税收政策缺乏针对性与灵活性，对鼓励社会资本扩大对教育投资和捐赠教育的激励作用有限。

因此，应该通过制定《教育投入法》，拓展教育经费的来源渠道，为社会资本进入教育提供法律保障。

(五)教育经费合理使用的诉求，呼唤制定《教育投入法》一直以来，我国教育经费投入不足，但同时，有限的教育资金并没有得到合理的使用。

集中表现在：一是教育投入不均，同一区域内，所谓的重点示范学校的硬件设施尽管已经是国内一流，可是为了打造“盆景式”的政绩亮点，一些地方尽管学校新建不到10年，可还常常是不惜再花重金翻新。

而一些薄弱学校连基本的教学条件还都不完全具备。

二是幼儿教育由于在教育财政系统中缺乏稳定的支出科目难以得到应有的稳定的资金支持，生存和运转困难。

三是教育经费用于基础设施的投资缺乏系统长远的规划，造成校舍闲置，资源严重浪费。

最明显的莫过于20世纪末全国的普九达标运动中，由于缺乏对未来10～20年生源趋势的有效分析和论证，对生源减少和人口流动估计不足，各地纷纷举债，村村都建新学校，可是学校用了不到5年，随着生源的大幅减少，各地不得不开展学校布局的新一轮调整，相当多的学校校舍由此被废弃，造成紧张而有限的教育资源的严重浪费。

四是教育转移支付专项资金下拨机制不透明，“跑部钱进”的机制仍然没有得到根本改观，严重影响了教育经费的正常合理流向和资金的使用效益，亟待立法规范。

二、关于制定《教育投入法》的建议教育经费是教育事业发展的物质保证。

我国财政性教育经费投入的主渠道薄弱、结构不合理，财政性教育经费事权、财权不统一，对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够，严重制约了我国教育事业的健康发展。

因此，从法律上制定我国教育投入的最低保障线，形成财政性教育投入不断增加的有效机制，已刻不容缓。

笔者认为，《教育投入法》应规定以下主要内容：(一)明确经费投入增量，合理划分投入责任财政性经费是我国教育经费总投入的主体，保证教育投入是公共财政的重要职能，各级政府首先要依法承担相应的投入责任。