完善两法衔接机制保障食品安全

完善两法衔接机制，保障食品安全

“两法衔接”，是指检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。“两法衔接”机制适用于各级行政执法机关、公安机关、人民检察院和监察机关，两法衔接的目标在于通过建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制，有效整合执法信息资源，建立网络信息共享平台，实现行政执法机关之间、行政执法与刑事司法之间、行政执法与执法监督之间的信息互联互通，实行涉嫌犯罪案件网上移送、网上办理、执法动态交流和业务研讨、案件信息的流程跟踪和监控，促进行政执法机关依法查处行政违法案件，确保涉嫌犯罪案件及时进入司法程序。基层两法衔接机制建立由来已久，但在实践过程中是否起到了应有的作用却值得商榷。

2014年，华蓥市人民检察院办理了“毒豆芽”案件5件11人，其中1件退回侦查机关补充侦查，其余4件以生产、销售有毒有害食品罪向华蓥市人民法院提起公诉，华蓥市人民法院对这4起案件进行了公开宣判，9被告人（含2对夫妇）均犯生产、销售有毒、有害食品罪，分别被判处有期徒刑7个月到1年不等、并处罚金，其中2名女性被判处缓刑。从这一系列案件中我们可以观察两法衔接机制需要改

进的地方。

目前，中国食品安全形成了一种在全行业、全领域广泛存在、难以收拾的局面，是因为中国的食品安全是一个结构性问题，即其形成过程是由多种因素的共同作用合谋、问题本身也受到制度性鼓励。安全管理的不规范、利益驱动和市场诱导、社会公德心的缺失共同造就了食品药品安全问题的积重难返。两法衔接机制对于解决食品安全问题未必是最重要和最迫切的，但却是检察机关发挥自己在保障食品安全、打击经济犯罪最有效的着力点。

一、从我市毒豆芽案件看“两法衔接”机制的不足

一般认为，“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系。目前两法衔接机制还有下列不足：

一是案件信息渠道不畅。例如我市案件中反应出豆芽生产者生产好的豆芽集中在农贸市场销售，部分豆芽直接销往学生食堂，豆芽生产者的持续生产时间都在7年以上，某种意义上而言我市群众在不知不觉中已经食用了7年的有毒豆

芽，此外在我市人民法院判决的9人中除了2人被判处九个月有期徒刑宣告缓刑外，其余全部被判处一年以下有期徒刑，这些案件最终由于无法查实实际生产、销售的数量与金额，导致对嫌疑人只能在刑法规定的最低幅度内量刑，无法做到罚当其罪，难以对其他食品生产者起到震慑作用。这表明地方行政执法机关与公安机关、人民检察院的案件信息共享还停留在一般工作层面，情况通报制度特别是信息共享平台还没有真正建立起来，导致信息相互封闭，检察机关无法全面掌握行政执法机关和公安机关的办案情况，立案监督也很难保证效果。实践中表现为：基层行政执法机关对个别构成犯罪的案件不及时备案，交流的行政执法机关案件信息过于笼统，导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握，特别是对之前行政处罚的重特大案件数量不掌握，无法筛选和确定有价值的线索。这些案件不是个例，在聚众赌博和危险驾驶的处罚中这种情况也体现得很明显。此外，行政执法与刑事司法也存在着证据上的不同，刑诉法对证据有严格的主体规定，行政机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集，增加了工作强度，有些行政机关执法人员证据意识不强，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，导致有些证据事后无法再收集。

二是行政执法部门对相关规范掌握不足、执法不严。据

我市已判决的毒豆芽案件反应，多数制售毒豆芽的商贩直接在农贸市场的出租屋内自产自销，在执法机关的眼皮底下潜伏数年，这表明某些基层执法人员在执法过程中流于形式，并不清楚食品安全相关的法律法规，在多次检查豆芽生产场所过程中都没有发现豆芽生产者违规生产。而根据已判决的毒豆芽生产者的供述，其他市面上的豆芽生产者都在违法使用无根豆芽素，只是没有被查处，这让我们对基层执法人员执法质量感到担忧。目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要由单一行政法规、部级规章等法规性文件组成，法律位阶较低，约束力不强，各部门之间还有冲突，缺乏可操作性，加之某些行政执法部门的工作人员对涉嫌食品安全刑事犯罪案件的规范没有学习，理解不深透，导致移送刑事犯罪案件不及时、不主动，导致公安机关、检察机关在获取案件信息、固定证据工作相对滞后，给犯罪分子留下了可乘之机。此外，执法机关自己订立的工作制度和要求也未落到实处，我市“两法衔接”联席会议制度虽然启动但却长期未召开，联席会议、信息通报等制度运作不够规范，仅停留在纸面上的沟通、联系和协调上，未能形成长效的工作机制。在实践中表现为：行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件少，或者移送时不按规定制作法律文书和提供相关材料等情况，公安机关对行政执法机关移送案件线索不及时受理，或受理后不予立案，或者在受理案件后不及时审查并作出决定，逾期不予答

复，大部分行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索以及公安机关作出立案、不立案决定后，也没有报同级检察机关备案。

三是权力的封闭运行。我市毒豆芽案件在案发前经历了多次执法机关的例行检查和突击检查，但都顺利通过，这不免让人质疑行政执法机关的公正公平。当前，基层地方保护、部门利益的影响不同程度的在执法中存在，于是在实际办案中，地方、部门保护主义严重，办案阻力大，干扰了案件的查处，使一些犯罪分子没有得到应有的打击。有的地方以保护经济发展、保护招商引资为由，不让行政执法部门对企业进行查处，即使查处了也仅仅让作较轻的行政处罚，不让移送司法机关作刑事处罚。有的行政执法机关为了部门利益，把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪案件不移送或者“以罚代刑”，有的公安机关受警力、经费不足等的制约，对行政执法机关移送的案件久拖不决或不了了之，该立案的不立案，该依法追究刑事责任的作撤案处理；有的司法机关重罪轻判，轻纵犯罪分子。行政执法行为的封闭运行，容易在行政执法过程中形成部分“利益共同体”，形成腐败，影响相关案件信息的移送。近年来，虽然破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的仍旧比较少，表现为“三多三少”的特点，即实际发生多、查处少，行政处罚多、