经济欠发达地区教育公平缺失成因分析与对策探讨

第31卷第5期咸宁学院学报Vol．31，No．52011年5月JournalofXianningUniversityMay．2011

文章编号：1006－5342（2011）05－0005－02

经济欠发达地区教育公平缺失成因分析与对策探讨*

刘小勇，孙根琴（赣南师范学院，江西赣州341000）摘要：经济欠发达地区教育公平问题历来是社会关注的热点之一，在对经济欠发达地区教育公平缺失的主要表现及成因进行现实考察和理性思考的同时，提出一些可行性建议和对策，对于解决经济欠发达地区教育公平缺失问题，促进经济欠发达地区可持续健康发展，构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义。关键词：教育公平；政府职能；教育制度；均衡发展中图分类号：640－011．8文献标识码：A

一、经济欠发达地区教育公平缺失主要表现及成因分析经济欠发达地区教育发展由于先天投入不足和后续发展改革滞后，导致教育公共产品属性缺失，并有进一步恶化的趋势，其主要表现及成因主要有以下几个方面：（一）城乡教育资源配置功能不完善，导致城乡义务教育阶段教育水平发展不均衡，基础教育作为重要的公共产品缺失公平性这一基础特征。一是农村基础教育在校舍、运动场馆、图书资料、实验室等硬件配置上和城镇基础教育存在明显差距，财政在办学经费的投入上也明显偏向城镇；二是农村师资队伍建设水平普遍较低，农村教师待遇较差，职业上升空间不大，缺乏归宿感，导致人员流失严重，农村基础教育缺乏持续可健康发展的基础条件；三是进城务工人员子女教育权益保障机制薄弱，部分农村学生接受较高质量初级中等教育的机会被无情剥夺，这些显然有失公平，违背了基础教育作为公共产品应遵循的基本原则。（二）区域经济发展不平衡，教育制度改革滞后，导致经济欠发达地区教育公平缺失。我国排名在前五十位的高等院校主要分布在北京、上海、武汉等经济发达城市和大中城市，分布在经济欠发达地区的高校多为省属和市属高校，教学科研水平较低，在高等教育事业蓬勃发展，高等教育资源争夺日益白热化的浪潮下，发展维艰。在同一的高等教育成本分摊机制下和分省划线的高考招生制度下，经济欠发达地区考生缺少接受较高水平教育的机会，考大学难，上重点大学更难；不仅如此，经济欠发达地区学生面临的还有社会实践锻炼机会的匮乏———因为城市经济社会发展水平的差异和苑囿，还有就业机制的薄弱；全球五百强企业巡回宣讲和招聘（包括实习生的招聘）主要面向经济发达地区、大中城市；经济欠发达地区的地方院校学生鲜有机会。（三）就业竞争压力加剧导致教育回报功能弱化，影响经济欠发达地区高等教育事业发展，教育不公平态势进一步加剧。据统计，2009年，中国各类高校总数达2663所，高等教育在校生总规模达2907万人，高等教育毛入学率达到23．3%，已成为世界高等教育第一大国，正式步入高等教育

大众化时代。2009年全国高校毕业生达611万，当年就业率约为68%。尽管国家有关部门精心谋划、密切协作，出台了一系列积极促进大学生就业的政策措施，但大学生“就业难”问题依然十分严峻，并从个别现象演化为普遍现象，成为全社会高度关注的热点问题。2010年全国需要就业的历届和应届高校毕业生预计在1000万以上。2011年国家公务员考试仅招考16210人，报考并通过资格审核人数超过124万人，选聘比达到空前的76．5∶1。在当前的教育成本分担模式下，贫困地区培养一名高校毕业生无疑会面临很大的困难和压力。高校毕业生社会就业竞争压力的加剧，教育回报功能趋缓和弱化，从经济欠发达地区走出去的大学生因为就业困难，生活压力大，处于在城市无房，回农村无地的尴尬境地，导致经济欠发达地区对子女教育支出投入的积极性降低，读书无用论在经济欠发达地区重新抬头，义务教育阶段初级中学升高级中学人数下降，辍学率重新上升，这对普九阶段的教育发展成就和经济欠发达地区原本就薄弱的教育基础形成了很大的冲击。经济发达地区和欠发达地区在教育水平和教育质量上的差距进一步拉大，教育不公平更加明显。二、经济欠发达地区教育公平构建的对策与建议（一）进一步树立教育优先发展，均衡发展意识，树立

科学前瞻的教育发展理念并加强对教育事业发展的组织领导。要认真领会胡锦涛总书记、温家宝总理在2010年全国教育工作会议上的讲话精神，坚持育人为本，以改革创新为动力，以促进公平为重点，以提高质量为核心，推动教育事业在新的历史起点上科学发展，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进；要深刻学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，认识到发展教育是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，积极促进教育公平是构建社会主义和谐社会的有

*收稿日期：2011－04－05基金项目：江西省赣州市社科课题《经济欠发达地区教育公平问题研究》成果。效手段和必要途径，在根本上确立科学的教育发展理念———科学的教育行为根植于前瞻的教育理念；深刻理解教育改革发展的重点任务和重要举措，进一步增强做好教育工作的紧迫感和自觉性，开展广泛深入的宣传活动，形成全党全社会重视、关心、支持教育发展的良好氛围，从根本上、全方位、深层次地解决经济欠发达地区教育公平缺失的问题。（二）进一步加大经济欠发达地区财政转移支付力度，建立以中央、省级统筹为主的义务教育经费保障机制。以财政投入为主，社会和受教育者为辅，三者共同承担是我国教育经费来源和保障的基本格局。现行办学管理体制的“分级办学、分级管理”体制是以将举办教育特别是基础教育的责任和经费管理权的逐级下放为基本特征的，这种体制，对于调动地方政府举办教育的积极性，增加教育经费投入，具有积极的作用。但是，办学管理权随财政包干到乡镇而下放到乡镇一级后，由于乡镇宏观调控能力薄弱和其经济增长的不稳定，一方面难以保证办学经费来源的稳定，另一方面也不利于合理布局学校，从而带来经费筹措和管理方面的一系列问题。同时，在“分级办学、分级管理”体制下，责、权的下放也是不对称的。举办学校的责任下放了，但制定经费筹措政策的权力并没有下放。这种责、权不对称下放带来的一个突出问题，就是乡镇政府又将筹措办学经费的压力转嫁给村和学校，使得不是筹资主体的村和学校变成了筹资主体，本应是政府行为的义务教育事实上变成了农民行为、学校行为。为此，可考虑将义务教育经费由县统筹上升为省统筹，加大中央对农村义务教育财政转移支付的力度，建立中央、省（市）、地方政府分项比例义务教育经费公共财政保障机制。省级政府一要统筹落实辖区内农村义务教育经费，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金，承担与其职责和财力配比的义务教育经费数额，制定辖区内经费保障机制改革的各项政策措施，二要统筹省域内义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育政策、规划和义务教育的各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发展，在责任承担上，省级政府负首要责任，县级政府负主要责任，二者协同均衡保障城乡教育资源需求。（三）进一步转变政府职能，实践教育优先发展，教育反哺经济社会发展的执政理念。经济欠发达并不决定着教育的落后，穷经济富教育的地区在中国并不少见。江西省临川地区经济不发达，但是基础教育却特别发达，尤以优质的高中教育闻名于江西省，其影响力甚至波及江西省外的更大范围。陕西省吴起县经济刚刚起步，却能集中财力优先发展教育，率先实现了全民免费教育。当地政府深刻认识到：“要想提高全民素质，教育是根本的方法”。面对“石油枯竭之后，吴起的财力将何以为继？吴起的免费教育将何去何从？”的质疑，当地政府的回答是吴起的石油至少还可以再开采50年，而免费教育坚持到那时，吴起早已人才辈出，人才将会创造比石油更巨大而长久的财富。由此可见，地方政府的执政理念，是保障教育优先发展，均衡发展的重要因素，而在某种意义上，教育的发展也是一个城市和地区的名片，是一种更高质量的政绩和GDP，在干部的任用与考核上应该将促进当地教育事业作为一项重要的考核指标来抓落实。（四）进一步深化教育领域人事制度改革，促进教育资

源的合理流通和优势教育资源共享。长期以来，由于种种原因，农村义务教育教师队伍的建设问题，一直没有得到很好的解决，成为制约义务教育均衡发展、实现高质量、高水平“普九”和“巩固提高”目标的关键问题。推行农村义务教育人事制度改革，必须从理顺教师队伍的“进口”与“出口”入手，建立合理有序的教师准入、教师交流与新陈代谢机制；建立教师工资保障机制、职业培训机制，从根本上提高经济欠发达地区教师队伍的各项待遇，稳定和优化教师队伍；建立科学合理的绩效评价与激励机制，充分调动教师工作的积极性和创造性；建立经济发达地区和欠发达地区的校际合作交流和对口援建机制，积极促进优势教育资源共享；省级经费统筹，进一步完善中小学校教师培训基地，不断扩大培训范围，提高培训水平，优化经济欠发达地区师资队伍结构；实行学校校长选聘制，提高经济欠发达地区教育发展和治校水平；以推进教育资源共享为手段逐步实现教育公平。（五）进一步深化教育制度改革，按照科学发展的要

求，建立与建设市场经济体制相适应的效率优先兼顾公平的现代教育制度。一是加快改革招生考试制度，发挥招生考试制度“指挥棒”的积极作用，从招生制度设计上采取既鼓励竞争又兼顾公平的原则，解决高校招生计划分配不合理，特别是名校的招生计划区域分配不公平，造成高考移民、“同分不同校”和现行的照顾加分政策欠缺德智体美各方面的刚性标准，导致暗箱操作等舞弊现象严重等突出问题。二是建立正确的教育评价制度，正确、客观的教育评价对于在促进资源优化配置的同时兼顾教育资源配置的公平性、均衡性具有导向性意义，构建全方位、多层次的教育评价制度，能不断协调多元的评价主体价值观，规范、引导和全面推进教育均衡发展、科学发展。三是加快教育行政制度改革，使教育主管部门的行政职能从管理型、计划型向指导型、服务型转变，从法律政策上进一步确定高等院校独立法人的资格，创造条件让高校依法自主办学，恢复教育的活力、创造力和多元化，积极推进“育人为本，依法治校，民主办学”的原则，从促进学校发展入手逐步推进教育公平进程。（六）坚持政府对教育资源配置的有效干预，避免资源

过于优势集中和教育发展的重复建设，实现经济发达地区和欠发达地区教育均衡发展和科学发展，保障教育公平，为构建和谐社会奠定基础条件。政府和市场作为社会发展的两股强大力量，并不是“零和博弈”的，而是相互作用和相互补充的。教育准公共物品的性质———从世界大多数国家和我国现阶段教育产品的供给形式看；决定了在教育领域里引入市场机制的同时，更要注意加强政府的作用，即教育只能是准市场化———在这一点上，我们可以比较和学习国外关于教育产业化的理解和做法，必须坚持政府对教育资源配置的有效和合理干预，逐步改善教育城乡二元结构，推进教育城乡一体化建设。这些对于经济欠发达地区的教育公平，构建和谐社会都有着积极的影响和作用。