东莞基层公共服务平台一体化建设研究(一)

东莞基层公共服务平台一体化建设研究（一） 一、绪论（一）本课题研究的起源及目的近年来，“加强和创新社会管理”成为党和政府的工作重点。党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义管理体系，提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社区作为社会的细胞和缩影，构建和谐社区成为构建和谐社会的基础工程。随着东莞市城镇化建设的快速发展，农村城镇化进程的不断加快，特别是随着东莞市“村改居”工程的不断向前推进，社区已成为各种社会群体的聚集点、利益关系的交汇点和社会组织的落脚点，和谐社区建设的重要性日趋凸显。在社区建设过程中，如何完善基层社区公共服务平台，建立健全公共服务体系，把东莞“一站式服务”的社区建设模式提升到一个新的高度，不断探索和完善东莞市社区管理体制创新，使之适应新形势、新任务的需要，是东莞社区建设的重要任务。本课题研究正是基于东莞社会发展及社会管理的迫切要求，针对当前在东莞社区建设之中存在的诸多问题，通过调查研究，查明问题根源，提出一套具体可行解决方案，为政府决策提供理论和政策决策依据；进而通过政策推动，进一步整合现有基层社区各类公共服务平台资源、强化信息沟通与交流，特别结合当前互联网+时代特征，通过构建电子化、信息化和网络化服务平台，整合现有基层公共服务的资源，不断为人民群众提供较高质量的社区公共服务。本课题组期望通过深入的调查，科学的论证，就东莞基层社区公共服务平台建设问题，进行了新的探索和研究，形成新的研究成果，并使这一成果能够对东莞市基层社区公共服务建设发挥咨政作用。（二）本课题研究及实践的状态分析关于基层公共服务平台建设的研究及实践，大体上经历了三个阶段：1.起步与推动阶段。主要是2010年前，随着地方政府转型，开始重视社会管理与社会服务工作，理论界许多学者分别从基层公共服务建设的重要性、公共服务的内容和公共服务体系建设等角度深入探讨，公开发表一大批高水平、高质量的研究成果，有效的推动基层公共服务与管理工作；一些地方政府特别是基层政府就农村、社区公共服务工作开展卓有成效的探讨，形成一些典型案例；如青岛、沈阳、江苏、上海等地，积极开展农村社会公共服务实践 活动，形成了所谓“青岛模式”“沈阳模式”等。2.体系完善与多中心发展阶段。2011年3月，《国家“十二五”规划纲要》出台并明确指出要“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监督的社会组织管理体制”。在这一政策的推动下，学术界就基层公共服务的内容体系问题进行了十分充分的论证和研究，各级政府围绕公共服务内容体系，逐一落实，开始在基层社区（农村）建立诸多公共服务中心或者服务站，包括劳动就业服务中心、社会工作服务中心、文化教育服务站、社保服务站等。。但是，在这个过程中，社区公共服务各类中心、站所之间条块分割，封闭运行，彼此之间资源不能共享等弊端开始暴露，同时，从服务的形式上开，这种服务是“坐等式服务”、“单兵作战服务”和缺乏有效监督的服务。因此，一些社区开始着手解决上述问题，探索在社会内设立综合服务大厅，统一窗口、统一标准，实施“一站式服务”等。3.电子化、信息化平台建设阶段。随着基层社区公共服务内容体系的不断丰富和完善，靠单一主体和“单兵作战”的形式实施基层公共服务，带来了服务机构增多、服务队伍庞大、服务质量下降的诸多弊端，理论界和政府组织开始探讨通过资源整合的途径解决上述问题，特别是在互联网快速发展的时代，如何以大数据的思维和手段，通过电子化、信息化手段构建物联网属性的社区公共服务平台，不断提高基层社区公共服务的质量，已成为当前基层公共服务研究及实践的热点问题。在技术层面上较为成熟的服务系统主要有“SOA社区公共服务平台体系”，在实践层面，较为成熟的如陕西省西安市长安区建立的“长安社区公共服务平台”、北京市2003年建成并进入运行的“北京社区公共服务平台”。上述理论研究和实践成果，为我们研究东莞基层社区公共服务平台一体化建设提供了重要参考。（三）基层公共服务平台一体化内涵界定1.基层公共服务。根据著名学者陈振明的观点，公共服务(Public service)，是21世纪公共管理改革的核心概念，包括加强城乡公共设施建设、发展教育、科技、文化、卫生、体育、等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障在内的公共服务领域。由此可见，基层公共服务，一般是指政府及其他社会治理主体协同为社区、村供给的公共产品与服务。结合东莞实际情况，本项目所指的基层公共服务主要包括由镇级以上政府和社会公益性组织为社区（含村）提供医疗卫生服务、教育服务、社会保障、基础设施、劳动就业信息、公共文化服务、扶贫救济、社会工作服务等内容。2.基层公共服务平台。公共服务平台，是一个运用领域十分广泛的概念，凡是为特定主体群体提供公共服务的载体一般都可以成为某某公共服务平台。结合本课题的研究对象，我们所说的基层公共服务平台，主要是在基层社区或者村设置的具体承担社区（村）医疗卫生服务、教育服务、社会保障、基础设施、劳动就业信息、公共文化服务、扶贫救济、社会工作服务等事项的公共载体或者系统。具体到东莞市各个社区实际，主要包括现有的社区政务中心、社区综合服务中心、社区（综合）服务中心，以及上级政府机关设立在社区（村）的各类服务工作站（中心）等组织机构。3.基层公共服务平台一体化。一体化是指多个原来相互独立的实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程，在这一过程中制度化和法律化就成为实现一体化的基本前提和保障，从而使独立的若干部分（或者实体）加在一起或者结合在一起成为一个整体。公共服务一体化，就是指基层公民所享受到上述所列的基本公共产品和公共服务能够突破各种制度壁垒，逐步实现对接共享，并最终达到同一标准的过程和状态，而基层公共服务平台一体化，实质上就是充分借助互联网+的功能，将基层社区（村）居民应该享受到各类公共产品和公共服务，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等与社区（村）居民有关的公共服务内容，按照统一标准统一整合在一个平台上，各政府部门及其他社会治理主体可调整或重组新的工作流程，实施统一窗口服务，社区（村）居民一次进入，就可以顺利办理各种服务事项或者获得相应的服务诉求。（四）本课题研究的方法1.问卷调查、走访与实地考察，即深入相关部门、镇街和村（居）委会调研，先后考察东城、南城、万江、石龙、麻涌、黄江、清溪、凤岗、虎门的十多个社区，对东莞基层社区公共服务平台建设情况调查。同时，通过问卷调查，了解公共服务的对象即东莞居民，对东莞基本公共服务的意见和看法。项目组设计两套问卷，各自发放500份，分别收回486份、491份，有效问卷分别为484份、490份；调查对象的年龄在18~60岁之间，男性公民占63%，户籍人口占81%；在全部有效问卷之中，担任社区领导职务或者近五年担任过社区领导干部职务的调查对象占57%；调查对象结构合理，调查结果真实性较强，为项目研究奠定扎实的基础。在此基础上，进行个案分析，重点解剖黄江镇、虎门镇、清溪镇、东城区所属的基层社区（综合）服务中心、社区政务中心的实际运行情况。2.比较分析，即通过外出考察，特别是对北京、西安市长安区社区公共服务平台建设情况进行实地考察和调研，结合东莞基层社区情况，进行比较分析。3.文献分析，即通过对对国家和省关于基层公共服务平台建设的法规、政策的解读，特别各地的基层公共服务平台建设与东莞现状的结合点分析，寻求有利于东莞基层公共服务平台建设的最佳途径与对策。4.专家咨询，即重点咨询计算机网络设计专家、网络工程师以及从事社区管理的领导干部等，就设计的思路和方案，进行论证和质疑，寻求较为科学合理地基层社区公共服务一体化运行方案及政策性保障措施。二、东莞基层公共服务平台一体化建设的必要性分析（一）东莞基层公共服务平台发展现状1.社区政务中心的工作现状东莞市现有440个村、156个社区组织。在基层社区公共服务平台建设方面，多数村（社区）建有形式不同的政务服务机构，包括各类站、所。自2011年东莞社区综合服务中心示范点建设以来，先后有55个社区设立综合服务中心，而这种社区综合服务中心，实质上主要承担的是上级政府部门或机关下沉的工作，类似于镇政府（街道办）的派出机构，它们以中心或者站所的形式负责兜底落实政府部门在村（社区）的管理服务任务和行政事项。据统计，社区政务中心（社区综合服务中心）负责兜底完成的上级政府部门和机关下沉的工作有121项。（如表1所示）表1：上级政府部门下沉社区工作项目（此表所列项目，主要参照黄江镇某社区政务中心服务项目）依据上述列项，可以看出上级政府部门下沉社区工作项目最高的高达30项，同时有留个上级机关在基层社区建立工作站或者工作队，如表2所示。 社区承担的121项上级党政机关下沉的工作，主要集中在政务服务中心及相关的社区管理干部身上。政务服务中心，根据相近原则或者上级政府机关的要求，分别设立独立柜台或者窗口，分兵把守、独立工作。初步统计至少设立的柜台或者窗口有：（1）户政、民政办公室（窗口）；（2）城建、国土、企业办公室（窗口）；（3）计划生育、妇联、计划生育协会办公室（窗口）；（4）新莞人服务管理站（窗口）；（5）食品药品安全办公室、安全办公室（窗口）；（6）综合信访维稳工作站、劳动服务站、工会（窗口）；（7）环卫、村民养老保险办公室（窗口）；（8）组织、宣传、文教、共青团