地方政府职能转变的影响因素分析

2009年1月内蒙古社会科学(汉文版)Jan.2009

第30卷　第1期I NNER MONG OL I A S OC IAL SC IE NCES Vol.30　№.1地方政府职能转变的影响因素分析

刘义胜

(东北财经大学,　辽宁　大连　116025)

[摘要]政府职能的广度和深度与经济发展水平、生产社会化程度等有着紧密的联系,社会化水平越高,政府干预经济的广度和深度就越有扩大和加深的趋势,只是不同体制国家干预经济的方式存在差异而已。

不同制度结构的国家,社会发展和公共需求的表达方式不同,必然导致经济和社会管理模式的差异性,也将导致地方政府职能差异。政府的目标决定着政府行为的选择及政府功能的转变。在不同的中央与地方政府关系架构中,地方政府承担的职能也将有所不同。换言之,地方政府职能必须在政府与市场、国家与社会、中央政府与地方政府的关系中进行把握。

[关键词]地方政府职能;经济转型;制度变迁

[中图分类号]D625　[文献标识码]A　[文章编号]100325281(2009)0120007205

地方政府与社会生活的各个方面的联系是千丝万缕的,这些联系因素都会不同程度、不同角度、不同方式地对地方政府的状态、发展及职能产生影响。那么,什么是最重要和关键的因素呢?社会、政治、国家、政府恰好构成了一系列范围依次缩小而约束渐次加强的同心圆,“国家是把政治的动力组织起来并使之形式化的机构。国家包括具有权利和义务的公民、制度、权限、原则和权力,它是结构化的关系网络……只要有国家,就有政治;但是相反地有政治就有国家则不然。我们可以说国际政治,但目前为止还没有超国家的国家……每个国家都有自己的政府,政府意味着握有官方职权的人代表国家行使权力”[1](PP.42～43)。因此,如果将地方政府作为一个相对独立的系统,那么经济社会、国家制度、中央政府则是构成影响、作用于地方政府及其活动的关键的三个约束要素①。

地方政府的职能并非一成不变,它受经济社会发展、国家制度结构、中央与地方关系以及政府目标转变等复杂因素的影响和制约。政府职能的广度和深度与经济发展水平、生产社会化程度等有着

[收稿日期]2008209230

[作者简介]刘义胜,男,内蒙古自治区财政厅副厅长,

东北财经大学财政经济学博士研究生。紧密的联系,社会化水平越高,政府干预经济的广度和深度就越有扩大和加深的趋势,只是不同体制国家干预经济的方式存在差异而已。不同制度结构的国家,社会发展和公共需求的表达方式不同,必然导致经济和社会管理模式的差异性,也将导致地方政府职能差异。政府的目标决定着政府行为的选择及政府功能的转变。在不同的中央与地方政府关系架构中,地方政府承担的职能也将有所不同。换言之,地方政府职能必须在政府与市场、国家与社会、中央政府与地方政府的关系中进行把握。其中,在政府和市场的关系中,地方政府一方面应充分发挥市场在社会资源配置体系中的基础性作用,退出竞争性的领域,集中精力为公众提供更好的公共服务;在国家和社会的关系上,地方政府应该充分重视社会本身自我管理和发展的能力,注重公众对社会管理的参与,积极培育和发展公民

7①理论分析的目的在于为世界提供一种普遍的、连贯的建构,它

不是对事物的简单观察,不是对具体事实的拼凑和堆积,而是人们看待世界时的一种思想上的建构,一种理解世界的方法,即分析框架。在此意义上,本文从地方政府与经济社会、国家制度、中央政府三重关系中来把握我国地方政府职能转换的背景,实际上也是提出一种分析问题的理论框架,而并不企图分析影响地方政府职能转换的所有因素。

对公共服务供给的参与制度和形式;在中央政府和地方政府的关系上,地方政府应正确处理整体利益和地方利益的关系,并发挥自身贴近民众、易于掌握地方公共需求信息的优势,积极承担地方性公共服务职能。

一、经济转型对地方政府职能的影响

经济因素对地方政府职能的影响主要表现在三个方面。

(一)经济发展阶段对地方政府职能的影响

生产力发展水平是国家和社会进步的主要标志,是社会发展的最终决定力量,它直接决定了生产关系的结构,并进而决定了上层建筑的性质和内容。因此,社会生产力的发展水平和政府的性质结构密切相关。生产力水平低下,社会事务和治理任务相对简单,政府的结构相对简单,政府职能也相对弱小。随着生产力水平的提高,社会生活日益复杂化,公共事务不断增加,政府机构也愈来愈膨胀,政府承担的职能会越来越多。现代经济学认为,经济发展的不同阶段社会生产力发展水平是不同的,而这也将决定政府职能的范围。换言之,政府职能的广度和深度与经济发展水平、生产社会化程度等有着紧密的联系。社会化水平越高,政府干预经济的广度和深度就越有扩大和加深的趋势,只是不同体制国家干预经济的方式存在差异而已,不同社会制度的国家,有不同的社会发展目标,政府职能的运用成为促进社会发展目标实现的重要方式。

(二)经济发展性质对地方政府职能的影响

市场经济与计划经济的本质区别决定了不同经济发展性质约束下的地方政府职能特征。经济体制从计划走向市场,不仅影响了政府职能的范围和实现的方式方法,而且也影响着政府职能在不同层级政府间的配置。市场经济发达国家市场发育程度高,市场机制完善,因此地方政府可以更多地利用市场机制实现资源的有效配置,地方政府财政支出中直接用于经济建设支出的比重较小;在大多数发展中国家,市场发育不健全,市场机制不完善,造成更大范围和更高程度的市场缺陷,因此政府在市场经济中的地位和作用比较突出,地方政府既要培育市场发展,又要弥补市场不足,组织经济活动,政府不得不相应扩大经济管理职能,较多直接参与生产活动,经济建设性支出比重较高。在当今日益激烈的国际竞争环境下,地方政府面临着国内、国际的双重压力,其经济发展不能仅仅依赖于市场的自发调节,而是具有较强的强制性变迁色彩,政府不仅要作为新制度的供给者,还要作为经济发展的推动者,体现在各级地方政府的财政支出规模和结构上与发达国家地方政府就有一定差距。

对中国地方政府而言,与计划经济体制相适应的是政府管理体制的全能主义特征。“全能主义”具体表现为行政主体庞杂,行政权力直接干涉到社会的每个角落,权力运行过程中以命令服从为主,带有很强烈的“人治”色彩,即行政权力对社会进行全方位的渗透。在政府与企业、政府与社会、政府与公民、政府与市场的关系上,显现出明显的行政权力直接干预和弱宏观强微观的管理格局。政府的微观、直接管理方式不仅影响了作为市场竞争主体的企业自主性与经营机制的转变,还耗费了大量精力,使其难以认真履行作为社会管理者应承担的宏观调控责任,在履行职能方面还广泛存在“越位”、“错位”和“缺位”等现象。市场经济的纵深发展要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立法人实体,自由参与市场竞争。因此,根据社会主义市场经济发展的实际需要,重塑行政环境,创新地方政府管理,成为当前中国地方政府职能转变的迫切使命。

(三)经济发展的开放度对地方政府职能的影响

全球化是当今世界经济发展最引人注目的重大趋势和集中体现,是经济、政治、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果,具有超越国界和意识形态的普遍性。从内涵上讲,全球化是以全球经济一体化为核心,以通信、旅游及生态问题的全球联系为基本内容,而以文化、社会及政治影响为后果的一种社会变化趋势,即全球化范围内不分贫富、不分种族、不分民族、不分信仰、不分国界的整个人类的日益紧密的相互依存状态。

在全球化背景下,地方政府一方面拓宽了自己的活动领域,同时也受到了来自更多方面的压力和约束,推动了地方政府转变自己的职能范围、管理权限和管理方式。在全球化背景下,主权国家之间、政府横向和纵向间合作及其相互依赖性越来越大,相互制约性也越来越大。“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。另外又有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去。”[2](P.383)

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一方面,经济全球化使得一些国际组织和跨国公司对主权国家及其政府系统的影响越来越大,这些国际组织是在一些条约基础上形成的全球性或区域性组织,主权国家通常是以接受条约作为参加国际组织的基本要求,以获得某种权利、履行相关义务作为参与国际事务的主要形式。加入国际组织的主权国家在行使权利、履行义务的同时,也会把一部分权力相应地转移给国际组织如W T O、I M F等,以“牺牲”某些主权来换取该国对国际社会的影响力。跨国公司对主权国家的影响日益明显也是一个不争的事实。加拿大教授萨维曾对经济一体化和行政改革的关系作了这样的评价:“经济全球化要求牺牲某些主权以遵守国际规则,如一个国家的贸易政策越来越被国际协定所塑造。我们也感到所面临的巨大压力,即协调国家之间的法律和政策。”[3](P.114)所以,在全球化的背景下,一个国家内部按照国际社会的规则和义务要求,对政府管理进行局部的甚至全面的改革无疑是非常必要的,而作为政府系统的重要组成部分,地方政府在职能范围、管理权限和管理方式变革方面的压力自然越来越大。另一方面,市场经济的全球性发展趋势对民族国家内部的政府系统形成更大制约,国际市场经济势力基于市场开放的要求和利益共享的机制,按照市场经济发展的环境要求,积极推动非市场经济国家,甚至支持一些地方或组织要求政府进行范围广泛的分权改革。美国、欧盟、加拿大等对市场经济国家有一些硬性规定,其中首要的是“政府在市场经济发展中的作用”问题。例如,政府对自然资源、资本和人力资本资源的占有、分配与控制,政府对国民经济运行的控制和管理权限,政府对生产(谁来生产、生产什么、生产多少、为谁生产)的控制范围(涉及企业的产权制度、利润分配与破产机制),政府对国际和国内贸易的控制,政府对中介组织的利用和监管(如商会和行会)等,并进一步涉及资源是由政府配置还是由市场配置、资源的使用和定价是由市场决定还是由政府决定、政府是否尊重和保护经济主体在经营方面的自主权利、是否对企业有不公平的对待、如何培育非政府公共组织(NG O)和民间非营利组织(NP O)、如何打破地方主义的束缚建立全国统一市场等问题。这些问题的存在必然指向政府体制改革和管理创新,对地方政府结构、功能的改革与重组造成很大的压力。

对中国而言,加入世贸组织使全球化对地方政府的要求和约束成为一种客观现实,使得各级地方政府切实地感受到前所未有的竞争压力和挑战,以及适应全球化需要加快自身变革的重大任务。第一,适应全球化要求地方政府建立与市场经济相协调的行政体制和行政模式。全球化的加深反映了市场力量的日益强化,全球化实际就是市场化的过程。地方政府只有按照市场化的要求,重新审视现有体制的所有方面和各个环节,摈弃那些制约市场化进程的旧体制,建立适应并促进市场经济发展的新体制和新模式,才能从根本上适应全球化的趋势,更好地分享利益、应对风险。第二,适应全球化要求地方政府建立健全法制化管理体系。全球化是以规则为基础的。地方政府必须要按照国际通行规则要求,完善法制体制,提高透明度,坚持依法行政,彻底改变政策变动频繁、可预见程度不高以及执法随意性等问题。在这方面,现行行政管理体制仍留有很深的计划经济、传统模式的烙印,改革任务十分艰巨。第三,适应全球化要求地方政府充分把握信息技术革命的机遇,打造新的政务模式。信息技术革命不仅给整个社会经济的发展带来深刻变化,也直接导致了政府管理方式、管理程序的革命性变革。世界范围内开展的电子政府浪潮已经充分显示出新模式比旧体制更公平、更可靠、更有效率的优势。我国的地方政府在这方面的差距相当大,而且差距还在拉大。第四,适应全球化要求地方政府变革管理方式,实现从管理向服务的转型。所有这些转变的根本前提是要求地方政府必须适应全球化的挑战,对自身的职能范围、管理权限以及行为方式进行深刻的变革。

二、制度变迁对地方政

府职能转变的影响

地方政府职能转变,从本质上讲是一种制度变迁过程。新制度经济学认为,制度具有“公共物品”的特征,它通常由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素,其中意识形态处于核心地位;正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规,包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级结构,从宪法到成文法和不成文法,到特殊的规则,最后到个别契约;实施机制是制度构成的第三个部分,因为离开了实施机制,任何制度尤其是正式规则就形同虚设。制度变迁

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有两种类型,一种是诱致性制度变迁,一种是强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代,或者是新制度安排的创造,它由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。本文认为,从根本上讲,当代中国改革就是一种由政府主导的、自上而下的强制性制度变迁过程,这一制度变迁包含宏观社会制度、国家政治制度、政府制度变迁等三个层面,而每一个层面都将对地方政府职能产生要求和约束。

首先,地方政府职能受制于宏观社会制度即国家与社会关系的变迁。从根本上讲,社会决定国家,国家(政府)等强制性组织是从社会需求中产生的,因而也决定于社会的根本需求。自国家产生以来,它就作为社会的一种异己力量凌驾于社会之上。因此,社会又必然会受到国家的制约,甚至受制于国家。政府作为国家的体现,是国家公共权力的执行者,国家与社会的关系在现实生活中主要体现为政府与社会的关系。在理论上,国家与社会的关系无非就是两种类型:一是国家与社会的一体化,即社会与政府高度融合,政府权力的影响无孔不入,影响到社会的方方面面,整个社会生活被高度政治化,社会被纳入政府的权力体系之下,公民权利萎缩;二是国家与社会的二元化,即国家或政府与社会的关系是二元关系,国家或政府虽然也试图控制整个社会,但社会基本上还有很大的自治空间,政治化的程度是很低的。在二元化的政府与社会结构中,可以继续区分为四种模式,即强政府—弱社会模式、强政府—强社会模式、弱政府—强社会模式、弱政府—弱社会模式。每一种模式在现实社会中都能找到原型因素,每一种政府与社会关系的模式都有其优缺点,选择何种模式是由各国的实际决定的。在实践中,政府与社会的二元化是当今社会发展的基本趋势,它要求政府的权力和作用是有限的,增强社会的自主性和自治空间,形成政府与社会良性对话与互动。

在政府与社会关系二元化趋势下,要转变政府对社会事务的管理职能,就要把那些社会性、公益性、服务性的具体事务,尽可能从行政机关中划出,由社会组织来进行社会事务的管理;积极培育社会力量和社会组织,增强其活力和自主能力,使其能承接地方政府转移的职能,为企业、市民、社会提供广泛的、专业化的社会服务和保障体系。对于地方政府而言,其发挥作用的范围应是社会组织或中央政府难以进入或不便进入的公共物品供应或社会管理领域,致力于构建一种正式或非正式制度背景,包括地方政府与其他各级政府、公共组织之间的关系,地方政府与非政府组织、个人之间的关系等,并在这些关系中培育、发展合作、互动和治理新形式。

其次,地方政府受制于国家宏观政治制度尤其是宪政秩序规则的变革。地方政府的职能转变是在既定的宪政秩序下进行的,宪政秩序规定了一个国家基本的政治、经济、文化制度变迁的走向,也限定了政府权力的基本规则。一般而言,宪政秩序对地方政府职能转变的约束作用主要体现在:第一,宪政秩序规定了地方政府职能范围调整的空间和途径。一方面,宪政秩序划分了政府与市场界限,决定着市场制度的地位和作用,直接影响着经济制度的结构和效率。如果宪政秩序确定了政府对经济的全面干预,那么地方政府必然在经济社会生活中发挥支配性作用;如果宪政秩序确立了市场制度的支配地位,则地方政府的职能范围必然限制在承担非市场的地方性公共服务等范围内。另一方面,宪政秩序规定了制度变迁的基本走向和途径,在这些方面,宪政秩序规定的越具体、越明确,地方政府职能转变的空间就越小;在地方政府转变职能的途径方面,宪政秩序一般规定渐进性方式。第二,宪政秩序直接影响地方政府职能转变的难易程度。职能转变涉及地方政府管理权限和职权范围的变换,必然产生收益和受损、动力和阻力双重力量。如果在宪政秩序中政府处于绝对支配地位,则地方政府有可能为了维护既得利益而无意主动进行职能转变;如果宪政秩序规定公民自治以及地方性分权,则地方政府对地方公民公共需求的敏感性可能更强,根据公民诉求主动调整职能的可能性更强。总之,地方政府职能转变也可能存在收益—成本的考虑,“能够提高效率的改革通常很难得到实施,这是因为它们既产生了赢家,也产生了输家,而又可能找不到补偿输家的办法。当效率收益低于再分配效应时,战胜反对力量就会更加困难”[4](P.146)。在此情况下,宪政结构的变化必对地方政府职能转变产生重要影响。

第三,地方政府职能转变受制于政府自身制度的变革。政府自身制度对地方政府职能的影响主要体现为政府间关系及其变迁对地方政府职能范围、管理权限、管理方式的影响。在某种意义上,政府间关系的实质就是政府之间权力配置和利益分配的关系。因此,对于任何一个国家的各级政府而

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言,政府间关系的制度规定及其变革都是一个至关重要的问题,也都会对地方政府的职能及其转变发挥重要作用。

三、中央与地方关系对地方

政府职能转变的影响

地方政府职能受中央政府与地方政府关系的制约,而中央与地方政府的关系又受制于政治体制的类型。目前世界上国家的体制类型大致分为三类:邦联制、联邦制和单一制。不同的政治体制类型下中央政府与地方政府之间的关系是不同的。在联邦制体制下,邦联政府不是纯粹意义上的主权国家,而是由主权国家组成的联合体,任何参加邦联的国家可自由退出,邦联政府无立法权,通常仅仅在外交方面有代表权。在联邦制体制下,联邦政府是由若干州、自治单位结成联邦组成联邦政府,并且授权联邦政府对各个州的公共事务进行管理。地方政府拥有较大的权力而中央政府的权力受地方政府的授权范围的制约,在单一制体制下,宪法不对中央政府与地方政府各自的权限作出明确规定,中央政府可根据需要对地方政府进行授权,地方政府作为中央政府在各地的代表执行中央政府作出的各项决策。

地方政府的存在是社会需要和政府为更好地满足社会需要的必然结果,地方政府的发展也是随着社会需要的发展而发展变化,其作用、地位和职能的强弱受政府总体发展变化的规律支配。纵览世界范围内中央与地方关系的发展历程,呈现一定的发展规律。第一,中央与地方关系的历史轨迹总是由地方分权而走向中央集权,再由中央集权过渡到地方的适度分权。这种发展轨迹与地方政府的发展轨迹是一致的,在地方政府强有力的情况下,中央与地方趋于分权;在地方政府弱化的情况下,中央与地方趋于中央集权。“当社会政治、经济关系紧张濒临危机的时期,中央与地方关系趋于中央集权;当社会政治、经济关系处于和平与稳定时期,中央与地方关系趋于地方分权。”[5](P.209)第二,从现代化的历史进程看,在现代化初期,中央与地方关系趋向中央集权,随着现代化的顺利推进和深入发展,中央与地方关系趋于地方分权。与此规律相适应,地方政府职能也与社会发展阶段密切相关:中央集权时地方政府职能缩减,地方分权时地方政府职能扩张;现代化初期地方政府职能缩减,现代化成熟期地方政府职能扩张。

概括地讲,西方发达国家的中央与地方关系对地方政府职能的影响主要在于:第一,与社会环境变迁相适应,当社会政治、经济、文化环境背景发生变化,中央与地方关系随之调整和变化,地方政府的职能也随之发生调整和转变。第二,注重发挥中央政府和地方政府的各自优势,使中央与地方都具有一定的财政自主权,并不得随意侵夺,以充分调动中央与地方的积极性。

就我国而论,改革前中央与地方关系总的特点是中央集权,这种关系模式导致地方政府职能随之呈现集权、同质和全能等特征。就集权而论,在纵向上,权力向上级政府集中,各级地方政府似乎都是中央政府的延伸机构,主要职能是贯彻中央政府的政策;在横向上,每一层面各类组织的权力向政府集中,地方政府及其官员是这一区域政治、经济、社会、文化的最高管理者和决策者。就同质而论,从事业单位到地方政府再到中央政府,所有层次的组织在结构上和职能上都是同质的,集政治、经济、社会、福利等所有职能在一身,作为职能载体的机构的设置也是对口或相近的。就全能而论,政府除具有政府本身职能外,还兼有某些企业和社会中介组织的职能,地方政府的经济职能遍及生产、流通、分配、消费、积累以及资金、劳动力、技术等生产要素的配置。改革开放以后,中央与地方关系的调整导致地方政府的职能出现了明显的变化和调整,主要内容包括:第一,行政性分权改革使得地方政府获得了对地方性经济、资源以及经济决策的控制权,中央政府对企业的管理权转移到地方政府;第二,地方经济的发展不仅使地方经济实力增加,而且改革的利益导向强化了地方政府的经济功能,地方政府行为能力明显提高。但是,在地方政府强有力的推动地方经济改革与经济发展的同时,也带来了严重的地方保护、寻租等问题,对地方政府职能进一步转变提出了更为紧迫的挑战。

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(责任编辑　李静丽)

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