关于我国政府绩效审计的几个问题(精)
关于我国政府绩效审计的几个问题
摘要:文中对我国政府绩效审计的几个问题进行了探讨,通过对我国现实国情的分析,指出了政府绩效审计在我国开展的必要性和可能性;结合我国实际,对我国政府绩效审计的涵义,审计对象和审计内容进行了探索,阐明了我国实施政府绩效审计必须解决的问题。关键词:绩效;政府绩效审计
文章编号:1003-6336(200001-0006-05 中图分类号:D630.1;F239.66 文献标识码:A
最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会文件指出:由于经济和社会的发展,以及政府支出的迅速增加和多样化,导致了公共经济责任范围的扩大;随着对公共经济责任要求的提高,政府运作的节约、效率、效果如何,更为大众所关注,对政府的压力也越来越大。在这样的环境中,各国国家审计机关应该大力加强效益审计的力度。绩效(效益审计作为政府审计的发展趋势,严肃而现实地摆在我国审计理论研究者和实践工作者的面前。本文试结合我国实际,对我国政府绩效审计进行粗浅的探讨。
一、我国政府绩效审计的涵义
我国政府绩效审计应该是指由我国国家审计机关对政府及其各隶属部门、事业单位的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。
经济性审查指评价公共资源的占用和耗费是否节约和经济,考虑在哪些环节出现了浪费资源或不经济的现象。通常,要确定经营活动的经济性,就必须审查机构在制定工资标准和定员制度中所做的内部规定。检查范围包括:国家关于工资、人员配备等方面的规定,职业准则,“组织和方法”报告等。资源质量一经确定,审计人员就应验证是否以最低费用来取得这些资源。
效率性审查指对投入与产出之间的关系进行审查,其审查内容主要是判明政府部门的经济活动是否经济有效,查明低效率的原因。最终要评价被审单位管理结构的合理性和管理职能发挥的有效性,寻求有利于提高效率的办法和措施,具体包括:管理效率、工作效率和资源利用效率三个方面。
效果性审查指对计划完成情况进行的审查,即审计产出是否达到了预期的效
果,是否获得了理想的效益,评价业务活动成果的数量和质量是否符合预期要求,利用资源的具体方式和手段是否有效。审查时,主要从效果的数量和质量两个方面进行。
二、我国开展政府绩效审计的必要性和可能性
我国自1983年建立社会主义审计制度以来,政府审计取得了很大的发展,在监督财政财务收支的合法性、合理性、打击贪污腐败、抑制奢侈浪费、促进国民经济持续稳定发展等方面发挥了积极的作用。但是,作为一种高层次的、综合性的经济监督,我国的政府审计还有更为充分发挥其作用的较大空间。目前,我国的政府审计从总体上看仍处于传统的合法性和合规性审计阶段。审计机关对非收益性支出即行政事业经费支出、公共工程支出、社会福利支出等为了满足政府行为和社会公共需要的资金的审计仍局限于合法性、真实性的审计,效益审计开展很少。对收益性支出如投入企业中的国有资金的审查则在进行财务收支审计的同时,适当开展了经济效益审计。虽然近两年来,关于政府绩效审计的理论研究时有文章,但是总的来看,我国政府绩效审计在理论上、实践上尚未受到重视,离真正意义上的政府绩效审计还相差很远。从我国目前的情况来看,开展政府绩效审计应尽快提到日程上来。
(一开展的必要性
1.政治体制改革的需要。审计制度作为一种上层建筑,是社会制度的一个重要组成部分。它在社会的政治经济体制中占有一个特殊的地位——保证政治经济制度的正常运转,促进政治经济制度的进一步完善。很难设想如果没有审计制度,世界各国的政治经济制度会达到现在这样完善的程度[1]。我国目前正在进行的政治体制改革对政府审计提出了新的要求,一切以人民名义取得的物质资财和人力资源的配置、消耗都必须接受人民的监督;政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关注。建立完善有效的政府绩效审计制度,有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督,提高人民参与监
督的积极性,从而更好地发扬社会主义民主,推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
2.建立高效、精干、廉洁的政府机构的需要
目前,在我国的行政事业单位中,存在着以下几个突出的问题:一是机构臃
肿、人浮于事、管理效率低下。经常是一个项目从立项到最终上马,需要经过层层审批,等到项目审批下来.却发现对项目进行投资已失去了意义。二是经费支出的控制弱化,浪费奢侈现象严重,造成国有资产的大量流失。近几年来,行政管理费增长迅速,1991年的行政管理费为414.01 亿元,1995年为996.54亿元[2],平均每年就要增加145.63亿元。而经费支出的大幅度增加并没有带来工作效率的相应提高。三是官僚主义严重,腐败盛行。在经济发展的过程中,由于某些不正常因素的诱惑,尤其是拜金主义的渗透,使得一些政府职能部门的官员把国家和人民赋予的管理权视为个人特权,使政府部门非但不能正常发挥、行使其职权,反而对社会上的腐败现象起着火上浇油的作用。
实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上,从政府开支的成本——效益,成本——效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理,政府公务员是否负责,能力与责任是否匹配,是否存在贪污、浪费问题。从而可以从源头上发现和揭露腐败现象,促进党风和政风好转,维护社会稳定,巩固政权,这是无法用数字估算的重要作用。
3.提高财政支出绩效,确保国家职能正常发挥的需要
随着计划经济向市场经济的转变,我国政府的职能将从直接控制或参与市场转向对市场的运行进行宏观调控。这样我国财政收入的支出方向应在弥补市场失效的同时,保证市场的有效部分的顺利运行。然而我国的财政收入占GDP的比重却呈下降趋势,财政支出的规模日趋萎缩。在GDP所占的比重亦呈下降趋势。并且我国财政连续几年来都出现赤字。可见,我国财政连年吃紧,财政状况比较困难,基本上一直处于被动局面。这就要求我国在资源有限的情况下,尽可能经济有效的使用资源。
所有的财政支出,都要精打细算,厉行节约,把有限的资金用在“刀刃”上,发挥最大的使用效益。可是我国目前财政支出的结构还很不合理,财政支出的绩效不高。许多政府部门、事业单位还存在着重收入轻支出、重开源轻节流的理财观念,财政支出缺乏有力的控制,存在着大量的浪费现象。1996年全国地方财政用于经济建设的支出仅占26%,行政管理费及各类事业费比重达到57%,且在经济建设支出中,基本建设支出大部分为非生产性支出和用于企业的挖潜改造资金等,真正用于基础设施建设及改善投资环境的支出相对很
少,人员经费成为财政支出的主要方面,许多地方财政主要是“吃饭财政”、“补贴财政”[3]。另据资料表明:“八五时期投产的81个国家项目绩效不高,概算超支幅度太大,立项时的总概算数为917.58亿元,实际投入1442.7亿元,超额57.2%。其中75个项目超概算,占93%,工期延长平均达到16.7个月,最长的延期5年,项目未达到设计生产能力的占37%。
低水平的财政支出局面,已严重制约和影响了政府职能的正常履行,而财政性资金使用效益的低下,更是雪上加霜,使社会性公共开支的最低要求都难保证。在我国财力有限的情况下,对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查,有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的绩效。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转,另一方面能为社会提供更多的公共服务,从而确保国家在社会经济生活中的职能的正常发挥。
(二开展政府绩效审计的可能性
1、在我国开展政府绩效审计已受到重视。
中国审计代表团于1997年l0月参加了最高审计机关亚洲组织第七届大会和第六届研讨会,在代表团向国务院提交的报告中指出[4]:
被审计单位应当增强公共经济责任观念,切实履行公共经济责任。雅加达宣言强调各国审计机关应对被审计单位履行经济责任的情况进行审计,这点值得我国高度重视。被审计单位所承担的公共经济责任主要是指向公共资源主管部门和社会公
众提供财务报表、报告管理状况和经营成果的责任。公共资源管理部门和社会公众通过关注这种责任,了解公共资源是否合理分配和保值增值。履行这种责任表明工作业绩和得到认可。审计机关对被审计单位会计帐目、管理状况和经营成果进行审计是代表国家对公共经济责任承担者的监督,有利于管理者更好履行公共经济责任。
审计机关应当加强绩效审计的力度。为了发挥审计在促进改善管理、厉行节约、提高效率和效果方面的作用,雅加达宣言要求各国审计机关大力开展绩效审计,这是我国今后审计工作中应优先考虑的一个领域。在财务控制比较健全,财政经济秩序比较好的前提下,促进改善经营管理、提高国家资金和公共资源的使用效果,这是高层次的审计工作。为适应两个转变,审计机关应在继续进行财务审计的基础上,进一步加强效益审计的力度。
2、我国的民主化、法制化进程取得了巨大的进步,为开展政府绩效审计提供了基本的民主环境和法制环境。广大人民的民主意识不断增强,要求充分了解和评价政府部门及政府官员为人民服务责任和义务履行情况,开始关心财政资金是否真正用于与人民利益、社会利益相关的方面比如地方政府开征的基础设施税、城市维护建设税、教育费附加等是否真正用于相应的开支;科学技术、文化艺术、教育事业等单位提供的服务的质量和数量如何;公共工程支出的效果等。
3、西方各国开展政府绩效审计的理论和实践可供我国借鉴。西方各国政府绩效审计已有二十多年的发展历史,并且走上了制度化、法制化的轨道。他们在审计理论建设、审计实践的开展方面成绩显著,为我国开展政府绩效审计提供了丰富的经验和大量的研究资料。我们可以借鉴适合我国国情的东西,大胆改革,不断创新,建立有中国特色的政府绩效审计理论,并且在实践中积极开展政府绩效审计,丰富和发展我国的政府审计制度。
一部审计史表明,当一个国家的政府部门为形势所趋,而不是出于权宜之计,必须在国民经济的发展过程中担任重要角色时,国家审计的必要性就明显增加,它的活动范围就明显扩大,而且作为判断公共经济管理中的责任问题的机构。就会取得前所
未有的广泛权力。自本世纪40年代起,许多采用立法模式、司法模式和行政模式的国家审计机构已从单纯的财务审计发展到绩效审计。随着我国政府职能的转变,政府从市场能够管得好、管得了的领域退出,政府职能真正转换到宏观调控、社会管理和公共服务上来,政府部门所承担的公共经济责任明显扩大,我国的政府审计从财务审计发展到绩效审计是不可逆转的大趋势。
三、我国政府绩效审计的对象和内容
在社会经济生活中,我国政府具有社会管理者和国有资产所有者的双重身份,作为前者,政府一方面要维持自身的运转,另一方面要满足社会公共需要,对整个国民经济运行进行宏观调控;作为后者,政府利用国有资产进行投资.获得投资收益,确保国有资产的保值增值。这两种不同的职能,在实际生活中又分别由不同的部门和机构来行使。因此,对我国政府绩效审计的对象可以作如下划分。
(1各级行政、事业单位,管理公共工程及各项基金的机构和部门。
(2国家授权投资的机构和部门、拥有国有资产的企业、单位(包括国有企业
和拥有国有资产的其他所有制性质的企业。 对以上审计对象，审计的内容主要如下： 1、行政收支。审查的重点在于收支的发生是否符合效率效果标准，是否取 得预期的效果。如在对行政事业单位的收入完成情况进行审计时，要审查其是否 按照国家的征收政策，足额及时地将应征收的税费征收人库；征收机关和有行政 职能的事业单位在完成收入征收的过程中所发生的人员工资、检验、服务、办公 费用以及乘坐的交通工具等方面的支出占其所收取的税费的比重是否恰当。 对行 政支出的效益进行审查时，要审查支出的结构是否合理，有无贪污浪费现象；支 出总量的变化趋势与这些单位的事业发展水平是否一致； 支出的扩大与国家机关 办事效率的提高是否成正比等。 2、公共工程收支。国家财政收人的很大一部分用于公共工程，这部分支出 的绩效如何，不仅关系广大纳税人交纳的资金的使用效果，而且关系到人民的生 命安全，因此必须重视对这一部分收支的审计。审计时应采取合规审计和绩效审 计相结合的方法，才能对支出的效益进行客观的、全面的评价。审计的基车内容 包括：(一工程建设的必要性。主要包括该项工程是否
关于政府绩效审计的几点思考
２０１０年ｌ０月 总第１６２期第５期 大庆社会科学 ＤａＱｉｎｇ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｏｃｔ．，２０１０ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１６２ Ｎｏ．５
关于政府绩效审计的几点思考
冯 茜
（大庆市让胡路区审计局，黑龙江大庆１６３７１２）
［摘要］效益审计已成为世界各国政府审计的中心工作，也是我国政府审计发展的方向。笔者认为，符合中国国情 的绩效审计的基本目标不仅限于“三性”，更多的应包含真实性、合法性。针对我国绩效审计缺乏统一标准的实际，审计机 关应采取多形式、多渠道共同探索政府绩效评价标准体系，培养适应缋效审计工作需要的多领域综合性人才。同时，侧重 处理好绩效审计过程中的一系列关系，关注绩效审计成果的运用。 ［关键词］政府；绩效审计；思考 ［中图分类号］Ｆ２３９．４４ ［文献标志码］Ａ ［文章编号］１００２～２３４１（２０１０）０５—０１３２—０２
绩效审计（ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ａｕｄｉｔ）又称３Ｅ审计，是
经济审计、效率审计和效果审计的合称。开展绩效 审计，是当今世界审计的主流。长期以来，我国的
政府审计主要以真实性和合法性审计为重点，已
远远落后于世界审计的发展。面对这种情况，审计
署已经作出实行财政财务收支的真实合法性审计 与效益审计并重，并逐年加大效益审计分量的战
略决策。目前，各级政府审计机关已在相关行业和
领域探索性地开展绩效审计。
一、关于绩效审计含义的界定
世界审计组织的审计准则将绩效审计定义为
对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、
效率性和效果性（以下简称“三性”）的审计。目前，
我国审计理论研究仍未对国家绩效审计的概念达 成一致，但大多数学者在绩效审计基本含义方面
比较统一的认识是“三性”审计，也有学者认为，绩
效审计介于财务审计与项目评估之问，理论上即 包括对经济业务的“三性”审计，也应包括对经济
业务真实性、合法性的认定。笔者认为，绩效审计
概念的不确定性会影响绩效审计的其他方面，从 而影响绩效审计研究和实践的深入。而中国的国 情使得绩效审计的目标不能仅仅限于“三性”审 计。因为国际上对“三性”的提法，是建立在假定社
我国政府绩效审计思考
王红李继志石少华：我国政府绩效审计思考
我国政府绩效审计思考
王红 李继志 石少华
（１、湖南农业大学商学院；２、湖南山河智能机械股份有限公司湖南长沙４１０１２８）
摘要：我国政府绩效审计是上个世纪８０年代中期兴起的经济效益审计。随着我国经济体制和政治体制
改革的逐步深入，政治、经济和社会环境均发生了深层次的变化．绩效审计已逐步成为政府和社会关注的中
心，政府绩效审计的推广实施已势在必行 、本文通过对我国现实国情的分析．指出了政府绩效审计在我国广
泛开展的必要性和可行性，并通过分析政府绩效审计存在的问题，提出相应的对策。 关键词：政府绩效审计必要性可行性
一、政府绩效审计的含义
１９８６年在悉尼 开的第十二届最高审汁机关国际组织会议，对绩效审计作了较明确的定义：除了合规性审计外，还有另一种类
型的审计，它涉及对公营部¨管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。同时还提出＿ｒ绩效审计的目标：为公营部门
改善一切资源的管理打好基础；使决策者 ． 法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理
人员采用一定的程序对绩效作｛ｌ：报告；确定更适当的经济责任。２０００年，在泰国清迈召开的亚审组织大会上，亚审组织理事会在通过
的绩效审计指南定稿中指出：绩效审计从本质上讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效利用各种资源发表审计意见的
过程。我国也有很多学者对政府绩效审计定义提出了各自的观点，如吴国萍将政府绩效审计定义为：政府绩效审计是由于不同需要，
出于不同目的而产生的审计，根源在于公众要求对政府活动的经济性、效率性和效果性进行独立分析。总结各种有关政府绩效审计
的观点，可以将政府绩效审汁定义为“由独立的审计机构和人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门、 使用公共资金的单化的经济活动的经济性、效率性和资金使用效益进行的审计及评价的活动”。是对政府部门事中、事后经济行为的
基于政府基层绩效审计的问题研究
基于政府基层绩效审计的问题研究
黄惟
摘要：近十年来，我国政府审计范围开始发生变化，转以政府绩效审计为核心、政府绩效审计与财务审计并存的政府审计形式。目
前，我国已步入经济体制改革的关键时期，能否有效提高政府基层绩效审计的有效性成为社会各界密切关注的热点问题之一。本文主要从 基层角度、审计角度、内容审计业务各个方面分析我国政府基层绩效审计的存在问题，并提出相关解决措施。
关键词：政府基层；绩效审计；问题研究；对策
１．引言
政府绩效审计是指在相关法律法规要求下，由政府独立的审计机关
及相关专业技术人员对社会公共资源的配置效率及所得结果进行科学合 理的分析、审查及考核。就目前而言，政府基层绩效审计既是评估我国
政府绩效的有效手段，更是不断转变我国政府职能的重要手段之一，有
效开展我国政府基层绩效审计，是推进我国民主化进程、全面提高政府
执政效率的关键措施。
２．政府基层绩效审计的存在问题 ２．１从基层角度看——政府基层绩效审计缺少群众支持
由于政府直接面对广大人民，因此政府资金主要有投资性支出和公
益性支出两个方面，相应地，对应的绩效审计也由盈利性支出部分及非
盈利性支出部分组成。就基层而言，群众最关心的就是政府资金投入和
产出比例，可是广大人民群众对政府公共财政资金认识片面，对政府绩 效审计认识不全面，往往忽略政府资金的使用，不重视税款的及时足额
缴纳，未能提高个人对政府基层绩效审计的正确认识，导致部分政府公
共部门人员为满足个人需要挥霍浪费政府资金，造成政府腐败严重，缺
乏政府公信力。
２．２从政府审计角度看——审计管理体制不完善，缺乏有力的监
督机制
就我国而言，目前政府审计管理体制不完善，缺乏有力的监督机
制，导致政府越位、缺位情况屡屡发生。从财政预算管理分析，审计机
关欠缺独立性，这是因为政府审计部门的经费主要来源于本级政府财政
部门，再经由财政部门进行政府预算的编制，并同时执行政府预算。这
探讨政府绩效审计的几个基本问题
探讨政府绩效审计的几个基本问题
吴艾莉
（南京财经大学会计学院，江苏南京２１｛｝０４６）
【摘 要】 文章通过对绩效审计的历史渊源、定义、经济本质、主要内容以及基本原则的论述，提出在我国对政府
绩效审计的准确命名，严格界定其应用范围，保证政府绩效审计的实施。 【关键词】政府绩效审计；效益审计；公共财政
【中图分类号】Ｆ２３９．６６ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２００８）１１—０１４４—０２
随着公共财政、效益财政和领导问责制度的建立，政府绩
效审计（ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ａｕｄｉｔ）的作用日渐凸显。尤其在西方发达斟
家，绩效审计已占到政府审计的８０％以上，它已然成为审查、分 析和评价公共资金的经济性、效率性以及效果性、促进被审计
单位提高绩效的一种重要活动。绩效审计是我国国家审计发展
的方向。随着我国市场经济和公共财政制度的建立，国家审计
必须适应经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围和内容
也必须扩展。从总的趋势来看，我国国家审计要从原来的财务
审计为主导向以绩效审计为中心、财务审计与绩效审计同时并
存、共同发展转变。从原来的公证鉴定向分析、管理咨询服务方
向发展，为政府和经济管理决策者提供可靠的信息 从原来的
单位审计向公共社会审计发展。然而，我国政府绩效审计还不
成熟，本文探讨几个重要的基本问题。
一、政府绩效审计：历史渊源
由于受１９２９年～１９３３年世界性经济危机的影响，西方同 家政府加强了对经济的管制。因政府开支日益膨胀．民众要求
对政府支出进行效益审计的呼声Ｅｔ高，因而从２０世纪４０年代
中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，开始进行效益审计。
１９７２年发布《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》，在
世界政府审计史上，第一次提出了“效益审计”的概念。自此在
美国带动下，许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务审计
逐渐发展到效益审计。７０年代末期，加拿大审计长公署实行了
浅谈政府绩效审计的瓶颈及对策
ＭＰ０ＲＡＲＹＥＣ０Ｎ０ＭｌＣＳ
【摘要】 近年来．随着我国经济的快速发展．绩效审计在
我国也逐渐引起了Ａ．４１＂１的重视。但从现实的情况看，我国开展 政府绩效审计还存在着着许多问题．而这些问题阻碍了绩效审
计在我国的快速发展．成为了我国政府绩效审计发展的瓶颈。 文章就此提出相应的对策。 【关键词】 绩效审计瓶颈 对策
近年来，我国在政府效绩审计方面有了长足的发展，但审
计工作在一些方面还存在着一些问题，如审计管理体制不合
理，审计法规体系不完善，审计监督程序不规范，审计人员素质 不能适应审计发展的需要等，未能起到从源头和事前监督政府
经费合理使用的作用，影响了政府经费使用效益的提高。因此， 建立完善的审计管理体制，健全政府绩效审计法规体系，规范 审计监督程序，提高审计人员素质以适应绩效审计发展的需要
成为我国政府绩效审计工作适应新时期现代化建设需要亟需
解决的问题。
一、政府绩效审计的含义及发展现状 绩效审计是指国家审计机关，依据有关法规和标准，运用 审计程序和方法，对政府部门及相关组织在公共资金使用，项
目、政策实施方面是否合理、经济、有效进行监督、评价和鉴证，
并提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督
活动。经济是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就
是支出是否节约；效率是指投入和产出的关系，包括是否以最 小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产
出，简单地说就是支出是否讲求效率；效果是指在多大程度上
达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是能否 达到目标。按国内外公认的解释，绩效审计也称“３Ｅ”审计。可以
说，政府绩效审计是检查一个国有部门或组织的经济活动，对
其管理和运用其资源的经济性、效率性和效益性进行评价，以
明确经济责任、提高经济效益的一种经济监督活动。
我国的审计制度恢复于１９８３年，当时，审计目标突出合法
性，强调以行政处理为手段，为维护国家财经秩序服务，尚不具 备开展绩效审计的条件。随着我国改革开放的逐步推进，市场
浅析我国政府绩效审计的发展
浅析我国政府绩效审计的发展
摘要：随着我国市场经济体制的不断发展,政府公共支出的持续增加,我国社会民主意识也在逐步增强,人们也越来越关注公共资金的使用情况。为了适应当前社会发展趋势,政府绩效审计的重要性日益凸显。当然我国政府绩效审计的理论基础及研究并不够完善,这还需要一个漫长的过程。本文旨在通过对我国政府绩效审计发展现状的分析,提出若干建议,以利于其进一步发展、完善。
关键词：政府 绩效审计 现状
1、我国政府绩效审计的历史及现状
我国政府绩效审计发展起步晚、起点低,二十世纪八十年代,绩效审计才逐步被引入到我国内地,1991年,我国国家审计署在全国审计工作会议上首次提出:“在开展财务审计同时,逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”。这也是我国政府部门首次在公开场合提出绩效审计的理念。虽然近年来,我国政府绩效审计有快速发展趋势,但政府绩效审计在我国目前仍处于全面开展政府绩效审计工作的初级阶段,有待进一步探索。
2、我国政府绩效审计存在的问题
2.1 我国现行的行政型审计体制有待完善
我国当前审计监督体制为行政监督模式。政府绩效审计相关部门独立性存在缺陷。我国审计机关隶属于政府,其主要表现为政府审计机关对政府负责,虽然我国现有体制下的审计工作发挥了很大的作用,但在这种审计体制下,国务院是最高权利机关的执行机关,国家审计署隶属于国务院,在国务院总理领导下主持全国的审计工作,地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。在这种双重领导的审计体制下,从委托者、审计者及被审计者的关系看,作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于一个领导,具有同一隶属关系和共同利益。政府审计机关在审查和自己相关部门的时候,难免会在一定程度上影响审计机关的独立性,有失其客观公正性。
2.2 审计观念落后
我国审计制度有待发展,由于在我国审计界,对政府绩效审计的认识还局限于一个比较小的范围,甚至有相当一部分审计人员并不是特别了解什么是政府绩效审计、怎样开展政府绩效审计、它的实际内容是什么、具体该如何操作。从目前仅有的一些文献资料来看,大多数还停留在对国外有关情况的介绍层次上。甚至有些人认为,绩效审计是西方国家的产物,不符合中国的国情。与此同时,我国正处于经济转型新时期,旧的观念被打破,新的观念尚未树立;社会上存在着不良的道
关于我国政府绩效审计的若干思考
关于我国政府绩效审计的若干思考
【摘要】本文对我国政府绩效审计的 涵义、产生的动因以及特点和包括的内 容作了分析和阐述，并指出开展政府绩 效审计应注意的问题。 自我国成立审计机关以来，一直以 开展对财政财务收支的真实合法性审计 为主。近年来，审计学界对绩效审计进行 了一些理论研究，我国审计机关也在一 些重点领域结合财务收支审计项目延伸 开展了绩效审计，并取得了一定的效果， 但由于我国开展绩效审计较晚，理论研 究和实践探索都是初步的。开展全面绩 效审计是我国政府审计的必然趋势。 一、政府绩效审计的涵义及产生动因 （一）政府绩效审计的涵义。绩效审 计，各国叫法不尽相同。英国叫“价值为 本审计”，加拿大叫“综合审计”，澳大利 亚叫“效率审计”，瑞典叫“效果审计”，还 有的国家叫“全面审计”，只有美国叫“绩 效审计”。最高审计机关国际组织在 １９８６年第２届国际会议上，建议以“绩 效审计”来统一这类审计的名称，并对绩 效审计作出了统一的定义，绩效审计是 对被审计单位在履行职责过程中使用资 源的经济性、效率性、效果性进行的审查 和评价也称为“三Ｅ审计”或“效益审 计”。美国政府绩效审计开展较早且日趋 规范，理论研究领先于其他国家，从而极 大地推动了世界范围绩效审计的开展。 《美国政府审计准则》（１９９４年修订版）中 指出：“绩效审计就是客观地、系统地检 查证据，以实现对政府组织、项目、活动 和功能进行独立地评价的目标，以便改 善公共责任性，为实施监督和采取纠正 措施的有关各方进行决策提供信息。”笔 者认为政府绩效审计包括经济性和效率 性审计以及项目审计。经济性和效率性 审计是指政府组织及机构是否经济地和 高效地取得、保护和使用它的资源，是否 口孝感学院经济与管理学院 田武宗／撰稿 遵循了与经济和效率性有关的法律和规 章。项目审计是指政府投资项目是否达到 立法部门和其他权威机构所确定的预期 成果或收益的程度及有效性，是否遵循了 与项目有关的法律和规章。 （二）绩效审计产生的动因。审计产 生于受托经济责任关系，实施审计监督， 是为了审查评价受托者所负经济责任的 履行情况，进而确认、解脱其经济责任。 因而，任何审计的总体目标都是为了评 价经济责任。 由于各类审计所涉及的对 象和内容不同，其具体目标也不一样。传 统的财务审计，主要是对被审计单位所 负的财务（会计）责任进行审查和评价。 而绩效审计，则是对被审计单位在经营 管理诸方面所负的经济责任履行情况进 行评价。２０世纪中叶，由于经济竞争日 趋激烈，为了加强对经济的管理和监督。 审计人员仅仅评价被审计单位应负的财 务责任，已不能满足委托者的需要了。还 必须审查与评价被审计单位在经营管理 中是否讲求经济、效率与效果．以便于全 面明确经济责任的履行情况。由于财务 审计的局限性，不可能对全面经济责任 履行情况进行评价，不能满足社会公众 及其代表的需要，绩效审计便应运而生。 二、政府绩效审计的特点 政府绩效审计不同于一般的财务审 计，它是一种较高层次的审计活动，具有 自身的特点。 （一）审计对象的广泛性与复杂性。 政府部门及行政事业单位的绩效审计主 要对象虽然是其业务活动和资源使用情 况，但由于这些单位的业务工作具有很 广的辐射面，具有宏观管理和调控作用， 单从其本身审计不可能得出正确的结 论，只有将受其影响的有关部门和有关 单位列为审计对象，进行有目标的全面 审计，才有可能取得较为正确的结论。绩 效审计范围的广泛性，无疑会增加审计 的难度和影响审计结论的正确性。 （二）审计标准的综合性。政府组织 往往是非盈利机构，其业务活动的效益 既有经济效益，又有社会效益。经济效益 的衡量可运用价值指标，而社会效益无 法量化，需运用定性标准，不如财务审计 标准那样明确或容易制定，这就需要考 虑分析各个被审单位或项目的具体情况 而进行综合评定。政府投资建设的大多 数项目其效益表现为不可见的、间接的 社会效益，如建设学校、环保绿化、提供 精神产品等，这样的效益审计就很难获取 审计证据，特别是量化证据，发表审计意 见不象财务审计那样单纯。 （三）绩效审计立足于考察政府管理 部门的工作政策、目标、控制及决策的最 优化。审计全过程始终着眼于指出症结 所在，挖掘潜力这一中心，着眼于提高效 率和增强效果。由于政府绩效审计是对 政府在经济管理、经济监督中的经济行 为进行审计，从而检测政府工作绩效的 评价性活动，绩效审计的结论必须令人 信服，要具有指导性意义，这就对审计人 员的素质提出了更高的要求。 （四）审计过程的延续性。政府部门 的管理绩效，有的可以马上体现出来，有 的可能要经过几个月、甚至多年才能慢 慢地显现出来。政府绩效的滞后性。势必 要求进行追踪审计，以取得较为全面而 准确的审计结果。因此，政府绩效审计在 大多数情况下均要进行延续审计。 三、政府绩效审计的内容 与西方国家的政府绩效审计不同， 从我国目前的实际情况出发，政府绩效 审计应包括以下内容： （一）财政绩效审计。财政审计是国 家审计永恒的主题。财政绩效审计就是 审计机关通过～定方式对政府组织经济 活动中资源配置的经济性、效率性、效果 性的监督活动。财政的主要任务是为政
我国政府绩效审计研究
我国政府绩效审计研究
［提要］随着我国经济的不断发展， 政府投资项目数量和投资金额都在快速 增加，但随之也暴露出许多不容忽视的问 题．在强调政府投资项目效益的呼声中， 政府投资项目的绩效审计应运而生．本文 主要从政府绩效审计的相关理论基础入 手，研究政府绩效审计在我国的现状、目 标、范围、实务操作内容、原则及评价指 标，系统阐述政府投资项目绩效审计从选 项到实施到结果的运行机制，进而说明加 强我国政府绩效审计的意义． 关键词：政府部门；绩效审计；经济 性；效率性；效果性 中图分类号：Ｆ２３９文献标识码：Ａ 收录日期：２０１２年４月９日 一、政府绩效审计在我国的现状 我国自从１９８３年恢复政府审计制度 开始，就意识到了政府绩效审计的重要 性，理论上，我国的政府绩效审计吸取了 西方绩效审计理论的精华，借助相关学科 理论方法，初步形成了绩效审计理论体 系。但其研究领域狭小，结构和内容尚不 口文／田翠任子薇 （河北经贸大学会计学院河北・石家庄
完备，绩效审计尚未脱离财务审计而成为 真正独立的学科，我国政府绩效审计仍处 于尝试探索阶段。实务上，我国的政府审 计尚未开展真正的绩效审计，我国政府绩 效审计理论研究还很滞后，绩效审计实务 的开展几近空白。 因此，开展政府投资项目绩效审计， 监督投资过程的合法性，为社会提供客观 公正的反馈信息，评价政府投资决策行为 的正确性与投资结果的效益性，是我国经 济建设发展到今天的必然趋势，也是审计 机关面临的一项新挑战、新任务。 二、政府绩效审计目标 （一）为立法机关提供被审计单位是 否经济、高效或有效执行有关政策进行独 立审计检查服务，包括对执行政府项目所 使用的手段是否经济、高效或有效的检 查。 （二）确定并分析政府项目在经济性、 效率性和效果性方面存在的问题，或者业 绩较差的领域，以便帮助被审计单位或政 府部门得以整体改善。 （－－）对项目有意的、无意的、直接的、 间接的影响进行报告，并对既定目标在多 大程度上得到了实现、为什么没有得到实 现的情况进行报告。 （四）独立分析政府部门的业绩指标、 自我评价说明的有效性和可靠性，或为决 策机构履行此权利提供服务。 三、政府绩效审计范围 （一）公共财政资金绩效审计。围绕公 共财政体制建立、审查评价政府和公共机 构使用公共财政资金经济性、效率性、效 果性、公平性和环境性。细化财政审计目 标，建立预算执行和财政资金使用效益的 审计评价体系。促进政府正确决策，依法 理财，有效履行职责，不断提高财政资金 管理绩效。 （二）公共投资绩效审计。公共投资是 审计机关开展绩效审计的主要领域，要建 立健全公共投资评审体系。我国的城镇基 础设施建设、农业水利及文化教育卫生设 施等社会公共事业的投入力度不断加大， 其投入资金使用绩效日益为公众关注，要 从投资立项、招投标、资金拨付，直至建成 使用，全过程跟踪审计其支出经济性与产
浅议制约我国绩效审计发展的几个“瓶颈”问题
牛鼹 曼 ２００６年第５期
我 的绩效审计尚处于起步 阶段，尽管有部分地区如深圳市 的绩效审计Ｉ 作走在全 前列， 积累了一定的成功经验，但从总 体上看，目前我 审计机关仍主 要是以真实性和合法性审计为 主，绩效审计在我 的发展仍比 较迟缓。我们认为，制约我 绩 效审计发展的因素有很多，但作 为“瓶颈”问题存在的主要是以 下几个方面： 一、瓶颈 （一）制度建设存在“真 空”，绩效审计缺乏可供操作的 审计规范 我 绩效审计起步较晚，有 关绩效审计的法律规范尚未来得 及配套，突出表现在： ——审计依据不明确。尽管 《审计法》和《国家审计基本准 则》规定，审计机关对财政收支 的真实、合法和效益依法进行审 计监督，包含了效益（即绩效） 审计的内容，但对绩效审计的对 象、主要任务和内容没有作出具 体规定，即没有在法律层面将绩 效审计的目标、特点以及其重要 性、必然性等加以确定，使得绩 效审计与传统财务收支审计或经 济责任审计的区别不明，以致对 全【玉Ｉ大多数审计机关而言，绩效 审计还只是一个学术字眼，真正 付之实践的为数不多。迈出绩效 审计实践第一步的深圳市，虽然 在其出台的《深圳经济特区审计 条例》中对绩效审计的含义、要
２０ ２００６ ５ 林卫华
求等作了规定，但对绩效审计程 序、审计报告及处理等也没有或 因立法权有限而没能作出比较明 确的规定，绩效审计的法律依据 的完善空问仍然较大。 ——审计标准不健全。绩效 审计Ｉ 作的一个主要内容就是衡 量审计对象的经济性、效率性和 效果性，衡量标准主要为南各种 参数构成的指标体系，从我 目 前的实际情况看，由于在经济体 制上长期以公有制为主体，受传 统分配制度和各种利害关系的影 响，对罔有单位 作业绩的考核 习惯上偏重于“社会效益”而忽 视“经济效益”，管理上也多为 “粗放型”，岗位责任制、目标 责任制及其他绩效考核制度或没 有建立，或落实不到位，即便有 比较先进的典范，也只是局限在 某些个体，而不能上升为普遍通 行的行业规范或 家意志，加之 一些参数随着形势的发展应予修 正而没得到修正，逐步失去公信 力和应用价值，以致整个经济评 价指标至今不成体系、不健全。 这使得审计人员在现阶段开展绩 效审计时，较多时候需要靠个人 经验来确定或选取某一些标准， 有时同一项目采用不同的衡量标 准，得出的结论会有天壤之别。 衡量标准的难确定，一方面给审 计证据提出了更高的要求，加大 了审计Ｉ 作量；另一方面给绩效 审计人员客观公正地提出评价意 见造成 难，加大了审计风险。 从而在客观上不利于绩效审计的 开展。 （二）审计监督管理体制存 在局限性，绩效审计难以发挥实 效 一一审计机关的独立性有 限。根据《宪法》和《审计法》 的规定，我Ｉ玉Ｉ目前的审计监督实 行的是上级审计机关和当地政府 的双重领导日．“以当地政府领导 为主”的体制，即审计机关对口 领导机关是地方政府，是政府的 “内部审计”，人财物等“实 权”均归地方政府掌握，而日．要 对地方行政首长负责。这种体制 对审计机关发展绩效审计显然是 不利的。首先，从法律上讲，政 府层次（包括政府首长）应该受 到审计监督。一方面，审计机关 要审计本级财政预算，审预算从 某种意义上讲就是审政府，因为 预算的整个“大盘子”是政府安 排的，预算的执行及其执行过程 中的调整都是政府负责的。另一 方面预算执行中存在的许多问 题，如隐瞒转移收入、挤占挪用 资金等许多问题无不与政府息息 相关。特别是当前公共支出（包 括公共项目投资）的决策和使用 权集中在政府或个别负责人手中 时，权力的集中往往伴随着权力 运作上缺乏透明度，如再得不到 有效的监督制约，既容易产生权 钱交易等腐败行为，又容易纵容 决策随意性和长官意志等现象发
关于政府投资项目公共资金绩效审计的思考
管理探索◎
关于政府投资项目公共资金绩效审计的思考
王 琪
摘 要：政府投资工程绩效审计是一种当前审计的新模式。它是对政府投资的公共工程项目的经济性、效率性、效果性进行
审计。通过把握政府投资项目公共资金绩效审计的审计目标、实施审计程序、审计内容等方面的特征，达到对政府投资项目的绩
效性进行分析的目的。
关键词：公共基金；绩效；审计
一、政府投资项目公共资金绩效审计的特点（一）以绩效审计为目的公共工程跟踪审计越来越多
近年来，我国政府投资项目跟踪审计项目开展的越来越
多，以所在的市为例，２０１４年，市级审计机关就安排了２０多
项政府投资跟踪审计项目，占政府投资审计项目的一半还
多，在跟踪审计过程中，及时发现项目建设中存在的影响效
益的苗头性问题，及时加以纠正。（二）指标性评价利用的越来越多
政府投资项目公共资金审计的建议涉及改进工程设计、
施工、管理等方方面面，建议的内容主要包括如何健全管理、
堵塞支出漏洞、提高效益等方面的。与此相适应，其使用的
审计依据除了有关规范性条文外，还有许多与评价经济效益
相关的标准，包括根据项目特点临时确定的标准。例如：百
分比，定额、预算、计划，经济指标（包括行业平均指标，全国、
各行业、本企业先进指标），盈亏平衡点，平均利息率，市场公
允价格等。（三）审计方法越来越多样化
开展公共工程跟踪审计，在运用常规审计方法时，除了
要使用检查、盘点、查询等方法外，还要经常使用分析性复
核、观察、利用他人工作等方法。其他的还有用于对建筑项
目的材料、设备采购价格合理性、有效性审计的价格确定方
法，具体有询问、提供证据、限价、测算等方法；包括财务评价
法和国民经济评价法的项目评估方法；用于对公共工程预测
数据复算、验证等的经济预测方法。（四）政府投资公共资金跟踪审计程序绩效性特点更加
明显
第一，在审计计划确定上具有明显的超前性，是为了充
分发挥审计建设性职能作用的合理安排；第二，审计实施方
案是依据对公共工程开工前情况及资料掌握情况制订的。