探索海洋公共政策体制的优化

探索海洋公共政策体制的优化 1我国海洋公共政策的执行 政策执行机构主要任务是保证政策目标的实现。 政策的执行是一个动态 的过程,政策执行者通过组织机构，运用各种物质资源，经过宣传、协调、监控等 各种互动,将政策观念化为具体的实际效果，从而实现政策目标。政策执行在整个 政策系统中起着不可替代的作用。首先，只有通过政策执行才能检验政策正确与 否;其次,只有通过政策执行，政策才能进行到下一步。政策执行的首要职能是要 为政策实施做好准备，政策执行人员要在经费保障、人员需求等物质方面做好协 调,也要在政策实施前对相关人员进行宣传、 指导,保证政策执行后能产生较好结 果;其次,要保证在政策执行过程中建立畅通的沟通渠道，要在上下级、政策执行 人员之间以及执行人员与目标群众之间建立良好的沟通 ，保证政策目标受到理解 与支持;最后,要做好政策执行的总结工作，如果政策执行没有达到预期的效果， 就要对总结过程中出现的问题进行修正；政策执行成功进行总结，可以将优秀的 经验借鉴到下次执行中去。我国海洋政策的执行也是一个复杂的多主体系统。 但 这个系统中最为关键的是我国政府的海洋行政管理职能部门 ，国家海洋局以及地 方各级海洋行政机构。他们构成了我国主要的海洋公共政策执行力量。 2我国海洋公共政策咨询 科学性和民主性是公共政策主要的追求目标，而这离不开政策的研究和 咨询。对于政策研究和咨询，我们也往往把它称之为政策参谋。现代社会公共政 策运作的实践中，政策研究和咨询存在于方方面面，也有着各种各样的方式。从政 策研究和咨询的内容来看，有的是政策前瞻性研究，有的是政策过程中的同步研 究,还有的是政策后评估性的研究。政策咨询机构是公共政策系统中的重要组成 部分,通过对政策问题分析、政策未来的预测、对政策方案进行设计论证、反馈 政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务。海洋政策咨询系统主要是由现 代政策研究组织以及各种专家、学者组成的子系统，通过集中专家们的集体智慧， 运用科学的方法和技术，发现海洋政策的各种相关问题，及时提出政策建议；对海 洋政策的发展提供科学的预测；在制定政策后对政策的具体实施进行评估，使其 更具操作性。海洋政策咨询系统是海洋公共政策必不可缺的一个子系统 ，也是海 洋公共政策科学化的一个必要组成部分。 政策研究机构主要是通过其在所属领域 的专业知识，对海洋管理、使用方面得出的相关研究，在其获取的数据资料的基础 上,运用科学的方法技术，从而得出正确的预断，完善政策系统，指导各项工作的 实践。从横向来看，海洋研究包括了海洋经济研究、海洋科技研究、海洋安全研 究、海洋环境保护研究等与海洋事业发展相关的多个方面内容 ；从纵向来看，海洋 研究是宏观政策系统中的一个环节，是政策制定与政策执行的先头部分，完善的 决策研究能够为后面政策过程的进行提供良好的基础 ，通过研究得到的结果对海 洋发展战略、方针、政策及法规提出合理的建议。 3我国现行海洋公共政策的基本特征 我国的海洋政策体制作为调整我国海洋管理方面的主要行政依据，是我 国海洋行政管理体制的基本产物。由此，基于我国海洋政策体制特征的基础，我国 的海洋公共政策也呈现出以下特点。(1)自成系统。从政策制定的纵向来说，政策 系统中囊括了政策制定、政策执行、政策咨询、政策研究以及政策评估一系列相 关机构,从政策制定的横向来看，政策系统又包含了海洋经济政策、海洋科技政策、 海洋环保政策、海洋安全等各个方面。政策系统内的各个部门、各个机构都能各 自承担相应的责任，为海洋发展采取相应的行动。(2)开放性不够。在整个政策过 程中,决策系统较为封闭，缺少相应的参与机制，政策系统在政策发展的过程中占 据着主导地位，从而忽视了公民、利益团体或其他组织的参与。海洋政策作为公 共政策的其中一方面，具有公共性的要求，因此政策过程需要将公民、公共组织纳 入政策制定、政策执行、政策咨询以及政策评估的各个环节中来 ，发挥他们在决 策系统中应有的作用，成为政策系统中的一部分。(3)专业分化程度不高。政策系 统中包括了政府组织、事业单位以及在内的一系列机构 ，彼此之间就政策目标相 互串联,各组织之间相互依赖，缺乏组织自身的独立性，受到其他组织的影响，责 任、分工不明确，没有完全发挥本组织的功能作用。政、事、企单位之间应建立 明确的职责范围，各自在相关专业领域发挥作用，完成各自的岗位责任。(4)外部 回应性方面不够。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及 时的回应,在政策过程中，具有较强的主导性。政策过程中应包含政策组织、公民、 智囊团、利益团体等相关主体，他们有权对政策过程中的各项问题提出意见及质 疑,政策组织有义务对其做出回应，尤其是当前面临的许多环保问题。政策系统需 要建立和完善决策的回应性机制，强化决策过程中与公众互动回应的新模式，从 而解决决策系统对外部回应的缺失问题。 4我国海洋政策体制存在的问题和挑战 以海洋管理机构和决策体制为主体的政策体制，对于政策执行来说是非 常有利的，执行力强，管理效率可控并易于评估。但另一方面，由于其相对的系统 封闭性,使我国的海洋政策体制在应对非传统的管理问题时 ，难免受到各方面的 掣肘。尤其是当前海洋污染加重。渔业资源开发过度。海岸侵蚀加剧、海洋生态 系统被破坏、国家的海洋权益面临挑战的情况下，我国的海洋政策体制更是从政 策制度、政策执行、政策评估、政策咨询等多方面、多环节都面临着冋题。总结 起来看,我国海洋公共政策体制主要存在着如下问题和挑战。（1）封闭性的海洋政 策体制存在着对环境回应性不足的挑战。有专家认为，虽然海洋管理被称为是综 合管理，但海洋政策的综合性却远远不够。我国尚缺乏一套适合我国国情的海洋 管理工作的理论体系，没有形成一套整体有序、动态权变的工作系统。导致我国 海洋政策体制的效能还不能适应变化万端的形势需要，还不能适应我国海洋实力 和地位需要崛起的战略发展需要，还不能适应海洋政策决策的民主化和科学化的 需要,需要我们从内在系统到要素整合等各个环节都进行提升和改造。 （2）功能欠 缺的海洋政策研究咨询不足以适应决策科学化的形势需要。 虽然我国海洋管理部 门对海洋政策的研究咨询工作的重视程度在不断提高 ，然而,相对于当前日益复 杂的海洋问题、日益繁重的海洋管理和日益重要的海洋决策需求来说 ，这个封闭 系统内的海洋政策研究咨询系统还是远远不够的。 （3）海洋政策评估制度的建设 还未提上日程。要使政策有效地解决问题，不断满足社会的有效管理需求，对公共 政策进行制度化的评估和修正是公共政策中的一个必要环节 ，也是公共政策生命 周期的一个关键议程。从实践情况来看，我国的海洋政策体制和系统中还没有对 政策评估给予相应的重视。 5优化我国海洋政策体制的对策建议 针对我国海洋政策体制存在的问题和面临的挑战，笔者认为，需要从改 造其内部结构入手，提升其组织功能；同时辅以加大投入,理顺出口，优化环境等 措施,全面系统地提升和优化我国的海洋政策决策体制和执行回馈系统 ，从而实 现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言 ，我 国海洋政策体制的优化途径主要有以下几个方面。 建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制 结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点 ，针对我国海洋政 策体制的系统性、封闭性、零散性等弊端，笔者认为，要从优化我国现行海洋政策 体制入手,建立一个具有较咼开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。（1） 要建立综合化的海洋政策决策体制。海洋资源是丰富多样的 ，海洋发展也是无穷 尽的，因此,综合性国家海洋政策必须是全方位的，它应该在指导海洋事业综合发 展的同时兼顾海洋法律、海洋各部门行动。要改变传统海洋政策中以各行业政策 为主体,彼此各自为政，缺乏协调，相互冲突的海洋管理政策模式；改变海洋政策 存在的层次低、效力低，执行失效等问题。综合化的海洋政策决策体制意味着要 在明确海洋管理的价值取向的基础上，对海洋政策的制定做出一个全面的战略框 架,从而实现我国海洋方面的综合管理。（2）增强我国海洋政策体制的开放性。要 建立来自社会各界及广大公民的民主参与机制 ，要完善跨部门、跨地域乃至跨地 区及国家的磋商机制，保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到协调。（3） 建立科学化的决策体制。这就意味着要完善专业化的决策体制和外围决策支持系 统,要大力提高决策者的能力和素质，建立高智能化的决策模拟系统，提高决策预 测能力和应变能力，全面地提高海洋政策体制机制的科学化和合理化，全面提升 决策体制的效能。 建设和优化我国海洋政策研究咨询系统 研究是决策的前提。研究咨询的质量直接影响到决策能力和决策质量。 我国海洋政策研究咨询系统重点涉及我国海洋公共政策研究、咨询 （机构、部门 及人员）的职责、职能及其管理体制、机制以及他们的研究成果、研究成效等。 一个有效的海洋政策咨询系统，不仅能及时发现海洋政策问题，而且能针对问题 预测海洋政策，并提出海洋政策的规划、方案以及储备性的应对预案，从而使海洋 政策制定者处于主动，使海洋政策作为一项工作，有效地满足海洋管理和国家发 展的战略需要。笔者认为有必要从以下几个方面入手进行改革 ，以建立一个功能 齐全、具有谋划能力的决策咨询体系。（1）加强海洋政策研究机构的建设和人才 的培养,大力发展海洋政策研究咨询事业。机构的建设和人才的培养往往是一项 事业发展的基础，其过程比较漫长，国家有关部门除了自身加强投入之外，还可以 出台一些激励措施，引导和激励社会民间力量的参与。 ⑵ 加强海洋政策信息的开 放性,为政策研究和咨询提供较好的知识和信息条件。我国信息系统的建设较为 落后,只有特定的咨询机构才能获得传统的数据统计、内部资料和各地方的统计 报告来获取数据，而其他的机构却无从得到。即便得到也已经非常滞后。政府信 息系统的公开程度不够健全，导致许多信息存在保密性，但这些信息往往又是非 常关键的，对政策的制定起着决定性的作用，妨碍了专家对政策的正确分析，做出 的政策建议往往具有片面性。从这个意义上讲，海洋管理部门较好地实行政务公 开,较大程度上能为政策研究和咨询的优化发挥作用和贡献。（3）建立开放竞争的 海洋政策研究咨询机制，使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化,提倡海洋 政策研究咨询的独立性和自主性。这样有利于海洋政策研究咨询的非部门化 ，对 克服政策利益化、利益部门化的趋向能起到一定的遏制作用。 建立和完善我国海洋政策评估及修正系统 政策评估和修正是政策循环过程中不可缺少的环节，尤其是在外部环境 和内部变革发生剧烈的时候，公共政策系统要与外部变革相适应，政策评估和修 正的功能需求就越强烈。为此，我们需要站在时代需要的高度，建立和完善我国的 海洋政策评估及修正系统。（1）提高对评估工作及其意义的认 识。海洋战略是我国崛起战略中的一个组成部分，海洋政策作为实现海洋事业发 展和海洋管理的重要部分，海洋政策评估是保证海洋政策得以有效运行的重要方 面。为