北京市义务教育均衡发展的政策研究

教育科学研究２００７′６

ＥＤＵＣＡＴＩＯＮＡＬＳＣＩＥＮＣＥＲＥＳＥＡＲＣＨ随着新《中华人民共和国义务教育法》在全国的实施，履行政府义务教育责任，均衡配置义务教育资源，促进义务教育均衡发展，保障每一个适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利成为各级政府制定义务教育政策，落实法律精神和具体法律规定的基本出发点。北京市于１９９３年实现“普九”的基本任务，经过多年发展，已迈入了高标准、高质量、均衡发展义务教育的阶段。但是，北京市实现义务教育均衡发展仍存在城乡间差距、区（县）间差距、学校间差距以及受教育群体间的差距，如何通过采取有效的政策措施或制度创新逐步消除这些差距，是当前及今后很长一段时间里需要重视的问题。一、北京市义务教育均衡发展的政策现状“十五”以来，北京市将义务教育均衡发展作为基础教育发展的重要任务，并采取一系列政策措施推进义务教育均衡发展。促进城乡均衡发展。北京市市级财政五年对十个远郊区县投入２６亿元，改善农村基础教育办学条件；教师工资由区县统一发放，确保农村教师工资；教委通过十所高等学校支援远郊区县、城乡百对学校手拉手、千名城镇优秀教师到农村支教等活动，促进农村基础教育的内涵发展和整体水平的提升。促进校际均衡发展。合理调整中小学布局，撤并中小学７８７所，撤销极端薄弱学校，优化教育资源；市区两级投入８４２０万元，持续加强初中建设，

对城区６０所办学困难学校进行彻底改造，促进校际均衡发展。

促进受教育群体均衡发展。五年来，妥善解决流动人口子女接受义务教育问题，公办学校接收流动人口子女比例始终保持在６０％以上，２００５年外省

市借读生小学为１９０５５３人、初中为５２１４０人；市区两级每年投入９０００万元，落实“两免一补”政策，

５０万学生享受此项政策，并将进一步扩大范围

。

近两年，北京市先后出台若干具体政策，继续

推进义务教育均衡发展。如，侧重于城乡均衡发展的政策：《关于开展城乡中小学手拉手活动的通知》

（京教基［２００５］９号）、《关于做好２００６－２００７年度城镇教师支援农村教育工作的通知》（

京教人［２００６］５

号）；侧重于校际均衡发展的政策：《北京市教育委员会北京市人民政府教育督导室关于实施初中建设工程的意见》（京教基［２００５］１６号）、《关于印发北京市中小学办学条件标准的通知》（京教策［２００５］８号）；

侧重于群体间义务教育均衡发展的政策：《北京市教育委员会、北京市财政局关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》（京教财［２００６］２１号）、《北京市人民政府办公厅关于进一步加强未经批准流动人员自办学校安全工作的通知》（京政办发［２００６］４４号）等

。

北京市义务教育均衡发展的政策研究李政［摘要］随着新《中华人民共和国义务教育法》的实施，推进义务教育均衡发展成为各级政府制定义务教

育发展政策的基本出发点，在分析北京市推进义务教育均衡发展的政策现状以及面临的政策需求的基础上，提出整体构建促进义务教育均衡发展的制度体系的政策建议。

［关键词］北京市；义务教育；义务教育均衡发展

［中图分类号］Ｇ４０－０５８［文献标识码］Ａ［文章编号］１００９－７１８Ｘ（２００７）０６－００２４－０４

李政北京教育科学研究院（北京师范大学教育学院博士生）

１０００３１

２４ＥＤＵＣＡＴＩＯＮＡＬＳＣＩＥＮＣＥＲＥＳＥＡＲＣＨ

管理与评价这些政策对于解决均衡发展的具体问题发挥着积极作用，政策之间也在逐步形成一个整体推进义务教育均衡发展的政策体系，发挥着比单一政策更大的促进作用。二、北京市义务教育均衡发展的政策需求新修订的《中华人民共和国义务教育法》的实施涉及许多主体，特别是各级政府，其行为在很大程度上决定了其所作制度安排的效力。当前，北京市在实施新法，满足市民对义务教育的新要求，推进义务教育均衡发展过程中主要面临如下政策需求。（一）保障政府义务教育经费投入的需求如何建立市、区县、乡镇人民政府义务教育经费分担和保障机制，通过政府履行投入责任，将学校筹措经费的责任、家长承担的税收以外的额外经费责任转移到政府身上，实现由政府保障适龄儿童、少年免学费、杂费等费用平等接受义务教育的局面。目前，北京市尚未普遍实行“两免一补”政策，市民免费接受义务教育的要求也还未得到满足，不少学校仍在自筹经费以补充财政经费的不足。（二）合理配置教育资源的需求如何建立市统筹规划实施义务教育的机制，在城乡之间、区县之间合理配置资源，使资源缺乏的区县、农村获得更多的资源，加强其发展义务教育的能力，缩小区县之间、城乡之间义务教育发展差距；如何建立以区县人民政府为主管理义务教育的机制，加强农村教育、薄弱学校的发展，缩小本区域内的城乡之间、校际之间的差距。目前，北京市普遍存在的薄弱学校、农村地区、远郊区县的优秀教师流失、生源流失以及择校等现象都与资源配置不合理有着密切关系，希望政府进一步合理配置教育资源。（三）按照标准合理设置、建设学校的需求如何建立市、区县人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年（包括流动儿童）的数量和分布状况等因素，按照标准合理规划、设置、建设和管理学校的机制，解决新建小区学校由开发商自建、数量过少、标准过低、使用不规范等问题，解决打工子弟学校缺乏规划、违法私建、标准低等问题，使政府真正承担起举办义务教育学校的责任。（四）保障所有适龄儿童、少年免试就近入学的需求如何根据学校布局及入学需求，建立科学的动态的就近入学划片机制，科学确定片内各学校的适宜规模，保证各片学校在质量分布上的基本均衡，

保证各学校能够满足本区域绝大多数家长对孩子入学的需求，减少舍近求远的择校现象，减少入小学特别是入初中的测试现象，减少学校通过多种方式

挑选学生的现象，减少流动儿童入学困难的现象。

（五）保障义务教育教学质量的需求如何建立义务教育教学质量的保障机制，包括学生发展水平测试评估机制、学校办学质量与效益综合评估机制、义务教育均衡发展与教育教学质量督导机制等，改变目前义务教育阶段缺少统一质量

标准和统一质量评估测试的现象，加强小学和初中实施素质教育的监督和评估，推进素质教育的实施。

三、北京市义务教育均衡发展需要新思路

北京市义务教育均衡发展面临新的政策需求和制度创新机遇，作为制度供给主体的北京市政府应有系统与整体观念，从促进均衡发展所涉及的各个方面协调考虑多种政策，整体构建促进义务教育均衡发展的制度体系，而不能仅以“单打一”的思路

或仅通过运动式的项目工程来实现均衡发展，单一制度的效力毕竟是有限的，且受到其他相关制度的制约。具体而言，应从以下方面入手。

（一）提高政府推进义务教育均衡发展的公信力，改变市民对接受义务教育方式的预期北京市义务教育均衡发展是一个涉及全市各方面利益的整体性工作，需要各个方面配合，特别是学校、家长、社区的配合。政府作为推进义务教育均衡发展的首要责任者和行动者，一定要通过多种

方式明确表明自己的理念和责任，以此来提高学校、

家长、社区对政府推进义务教育均衡发展的公信力，

从而改变学校、家长对接受义务教育方式的择校预期，共同推进义务教育均衡发展。

笔者在薄弱学校和一般学校调研时了解到，有些学校的校长和教师不太相信政府会采取有效的政策和长期的具体措施来推进义务教育均衡发展，认

为政府会出于政绩工程、面子工程的理念继续原有的重点工程、重点发展、照顾名校等行为，这就使得学校的校长和教师继续采取有机会就到好校任教的策略，难以形成办好学校的内在动机和外在激励，

不利于改变学校薄弱状况。同时，笔者在对家长调研时也了解到，家长认为即使政府采取措施缩小差距也需要时间，自己的孩子受教育等不起，所以形

２５教育科学研究２００７′６

ＥＤＵＣＡＴＩＯＮＡＬＳＣＩＥＮＣＥＲＥＳＥＡＲＣＨ成了一种通过择校接受义务教育的预期方式，愿意从幼儿园教育开始就选择优质学校，并为进一步择校做好了金钱、关系、交通和住宿等方面的准备，并不把孩子接受优质义务教育的希望托付于政府。（二）明确政府基于标准的投入责任，切实推进义务教育公共资源均衡配置北京市推进义务教育均衡发展，既要长期致力于通过发展经济提高教育投入能力来解决义务教育资源缺乏的问题，更要从当前制度设计入手下大力解决义务教育资源配置不均衡的问题，从而为推进义务教育均衡发展提供坚实的物质基础。北京市义务教育资源可分为政府的公共资源和社会、私人的非公共资源。政府的公共资源主要指由政府财政拨款所形成的若干义务教育资源。社会、私人的非公共资源主要指通过市场方式进入义务教育所形成的资源，包括共建、择校、捐赠等方式。目前的义务教育资源配置不均衡是政府与市场两种力量所形成的。为此，政府在推进义务教育资源均衡配置时应采用不同的方式。对于政府的公共教育资源，政府应首先明确公共资源均衡配置的原则，确立对所有义务教育学校都一致的资源配置标准，以此来量化市级政府、区县政府的投入责任，确保基于标准的公共资源能够为所有义务教育学校均等获得。在此基础上，市级政府、区县政府应努力引导社会、私人的非公共资源就近投入到所在社区的义务教育学校，发展所在社区的义务教育学校，提升所在社区的教育质量和公共资源的品质。同时，对于因市场原因所导致的义务教育学校之间资源配置差距过大的情况，政府应通过基于缩小差距的公共资源配置来给予消除。这样，由于市场所造成的优者更优、劣者淘汰、优劣两极化发展的不均衡状况，可经政府之手的优者自优、劣者扶优、共同优质均衡发展的作用得以消除。（三）建立统一的义务教育学校制度，促进学校间基于公平竞争的自主发展和特色发展义务教育是由国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是普通教育，也是最基础的国民教育。义务教育学校在学校制度上应该是统一的，相互之间在学校制度上应是平等的，不应存在制度上的特权。北京市应进一步改变目前将义务教育学校分为各种类型、各种等级的学校制度，承担起合理设置、建设和发展每一所义务教育学校的法律责任，建立统一的义务教育学校制度，并在此基础上，推进学校之间基于公平竞争的自主特色发展，

为学生提供优质的义务教育服务。

北京市应统一学校设置制度。市、区县政府应承担起设置义务教育学校的责任，根据适龄儿童、

少年就近入学的需要统一设置新学校，杜绝打工子

弟学校、新建小区不合格配套学校的产生。对于要新设置的民办学校，北京市应将其纳入就近入学范围，合理规划。

北京市应统一学校类型。北京市应依法规范义务教育阶段目前存在的打工子弟学校、企业事业单位子弟学校、公办学校、公办转制学校、民办学校等类型，取消学校之间在教育对象上的特殊选择，

推行统一的公办学校类型或民办学校类型，由政府财政或民办学校举办者确保其经费投入，政府将其全面纳入学校设置规划和就近入学制度范围。

北京市应统一学校的普通教育性质。市、区县政府应削弱艺术类特色校、培养体育后备人才试点中学、体育传统项目学校、文艺传统项目学校、科技活动示范学校等义务教育学校进行的专业性质教育，统一为普通性质的国民教育，对全体学生依法