主体功能区建设的政策建议

主体功能区建设的政策建议张杏梅(山西师范大学城市环境学院,山西　临汾　041004)摘　要:区域协调发展是“十一五”时期面临的重大而紧迫的任务之一。主体功能区建设的目的就是要通过空间规划与建设,形成合理的空间开发格局,促进区域经济协调发展。在此,分析了我国区域协调发展中存在的问题,认为主体功能区建设是我国区域协调发展的新思路,并从八个方面提出主体功能区建设的政策建议。关键词:　主体功能区建设;区域协调发展;政策建议中图分类号:F207 文献标识码:A 文章编号:1004-972X(2007)09-0049-03

促进区域协调发展是“十一五”时期面临的重大而紧迫的战略任务之一。这是根据我国社会经济所处的发展阶段,结合区域发展实际而作出的科学决策。“十一五”时期区域协调发展的一个新亮点,就是具有创新性地提出了“主体功能区”的概念。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力,按照区域分工和区域协调发展的基本原则,将区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。《国家“十一五”规划纲要》明确提出:根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位,调整、完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。主体功能区建设将对我国今后区域协调发展起到巨大促进的作用。一、我国区域协调发展存在的问题11经济发展与人口分布不协调,使不同区域间人均收入差距扩大。改革开放以来,在非均衡战略的引导下,国内外投资和产业持续向沿海地区转移,经济布局呈现出由内地向沿海集聚的态势,从而形成一些支撑全国经济增长的经济密集区。从国际经验来看,经济集聚的地区,同样应该是就业机会多、人口高度集中的地区。但我国经济总量大、高增长的地区,并不是人口大量集聚的地区。如2005年东部地区、中部地区、西部地区、东北地区之间的地区生产总值、人均地区生产总值都有很大的差距,人口分布格局并不与经济发展相协调。长江三角洲、珠江三角洲作为我国两大经济圈,通过对其人口、就业人员、地区生产总值比较,发现存在类似的问题。21劳动力季节性流动,拉大了区域间公共服务的差距。伴随着工业化、城市化的进程,带来了人口的集中。农村人口向城市转移,在空间上的表现大多数是跨行政区的异地转移。2005年,我国农村外出务工劳动力已经高达12578万人。人口流动对区域经济增长和缩小区域差距都会起到积极的作用,但我国由于体制和政策的制约,转移人口不能本地化,只能表现为大规模人口季节性的流动,这不仅影响其缩小区域差距机制的发挥,而且造成劳动人口与赡养人口空间上的分离,导致区域间享有公共服务的差距过大。造成的结果是发达地区、外地劳动力多的地区,经济越发达,公共服务水平越高;越是相对不发达的地区、劳动力流出越多的地区,经济发展受到影响,财政支出负担越重,公共服务水平就较低。这是导致我国区域不协调的一个重要因素。31经济发展所需资源跨区域调动的压力不断增大。经济的发展,离不开资源的支撑,随着我国经济发展速度的日益加快,资源在经济发展中的地位越来越重要。我国幅员辽阔,资源禀赋的地域性特征明显,经济发展所需的重要资源———水、土地、能源矿产资源的空间分布差异较大,不同区域的生态环境承载力差别悬殊。这种经济布局与主要资源分布不协调的局面,必然带来资源跨区域调动的巨大压力,加上土地等资源的有限性与不可调动性,有些城市的布局和规模与该地资源环境承载力不相适应,造成许多城市与地区的资源环境承载力不断降低。41行政区经济的发展模式,导致生态环境不断恶化。多年来,我国一直是以行政区为单位来衡量经济发展的,这样的体制与政策导向,使各级行政区都在努力发展行政区地方经济。发达地区积极发挥集聚经济的优势,实现率先发展,

欠发达地区也要通过集聚经济创造财富,加快发展,实现赶超,发展的结果就是一些地区不顾资源环境承载力,遍地发展工业,盲目发展城市,无限开发土地,造成生态环境恶化。有些地区滥建开发区,盲目推进城镇化,大量占用耕地,使开发密度急剧提高,土地资源日益减少。过度的开发使当地的资源环境承载力快速下降,适宜人口生存、发展的空间渐渐

收稿日期:2007-07-12

作者简介:张杏梅(1966—),女,山西襄汾人,山西师范大学城市环境学院讲师。

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经济问题　2007年第9期　萎缩,增加了区域不协调的成分。二、主体功能区建设是我国区域协调发展的新思路《国家“十一五”规划纲要》提出推进形成主体功能区,就是在全国统一规划下,因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补,最后达到共同发展的目的。主体功能区的建设体现了全新的发展理念与思路,是我国区域发展战略的一大创新。主要体现在以下几个方面:11体现了科学发展的内涵。四大功能区的划分,使区域发展理念超越了简单的地理空间概念,它是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局而做出的决策,有利于落实科学发展观;有利于人与自然和谐发展以及协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系,体现了科学发展的内涵。21体现了以人为本谋求发展的理念。区域协调发展的实质是人的发展,缩小区域差距就是缩小不同地区之间人均收入、公共服务、生活水平的差距,使居住在不同地区的人民都享有均等化的基本公共服务,都享有基本相当的生活水平。主体功能区的构建,充分体现了区域协调发展的新思路,根据不同区域的资源环境承载力进行经济布局、确定人口分布,通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径,缩小区域差距,使不同区域的人民都过上幸福生活,为实现共同富裕的目标奠定基础,彻底打破了把做大地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的传统观念。31体现了尊重自然规律发展的理念。主体功能区的构建,就是要在全国范围内,根据区域资源环境实际状况,实行功能分区:有些区域承担发展经济、集聚人口的功能;有些区域承担保护生态环境的功能,坚持保护就是发展的理念。这样既遵循经济规律,也遵循自然规律,把以人为本与珍爱自然结合起来,把加快发展的良好愿望与资源环境承载能力相协调,充分体现了尊重自然、坚持可持续发展的理念,从根本上打破了区域不顾自然规律,大力发展经济的传统思想。41体现了突破行政区谋求发展的理念。我国不同区域的资源环境承载力不同,集聚经济和人口的能力也不同,发展的内涵和要求就应该不同,不同区域的评价内容和重点也应不同。主体功能区的构建,改变了完全按照行政区制定区域政策和绩效评价的思想与方法,突破了现有体制障碍和政策约束,制定了有针对性的、差别化的区域政策和绩效评价指标,使区域政策和评价指标更加科学、细致、有针对性,能够科学引导区域协调发展。51体现了长远发展的战略思想。在未来的几十年,随着我国工业化、城镇化加速发展,将会有几亿农村人口进入非农产业就业,居住在城市,在这个与经济结构调整相伴随的空间结构急剧变动的历史时期,我国区域发展将会面临巨大的压力与挑战。主体功能区的构建,从国家的长远发展出发,具有前瞻性地规划我国人口、经济在国土空间上的分布,协调有限的地域空间与无限的需求之间的矛盾,因势利导地主动引导经济布局、人口分布与资源环境相适应,从而改变了过去追求短期发展成效的观念。三、加强主体功能区建设,促进区域协调发展的政策建议11转变思想,用全新的发展理念引领各项工作。加强主体功能区建设,促进区域协调发展,必须全方位转变工作观念与思路,齐心协力,努力创新,科学管理,共同建设、发展主体功能区,促进我国区域协调发展。主体功能区建设在指导思想、基本思路与具体工作方式等各方面都与以往有很大不同,为了使主体功能区建设各项工作顺利有效的开展,必须要求所有参与者认真领会主体功能区建设的目的、意义、指导思想、基本思路以及建设步骤,

改变区域协调发展就是促进地区经济增长的片面认识,增强对其全面性和长期性的认识,以科学发展观为指导思想,用科学发展的思路指导主体功能区建设的各项工作,严格按照主体功能区建设要求指导经济发展、环境保护、生态建设以及绩效评价。只有用全新的、科学发展的理念引领主体功能区建设各项工作,才能真正保证主体功能区建设不违背初衷,达到区域协调发展的目的。21认真做好主体功能区规划,为发展建设奠定基础。对区域进行开发必须首先界定和划分区域,区域规划是区域开发的依据,目的是为区域开发制定科学的依据和方案。从系统论的观点出发,区域规划是对区域系统优化设计的过程。区域调控是宏观调控的重要内容,区域规划又是区域调控的重要依据,区域规划的目的是促进区域协调。因此,编制主体功能区域规划,加强对经济社会活动引导是主体功能区建设的重要环节,是促进区域协调的重要途径。不同的区域划分,就会产生不同的区域政策。主体功能区规划是一个国家或区域范围内高层次、战略性、综合性的中长期国土或空间规划。在进行规划时,要注意它与以往的区域规划有所不同,除了涉及常规的经济发展方面内容,还涉及落实科学发展观和与建设和谐社会密切相关的人文和社会、城市和区域、结构和效益、资源和环境、公共事业和公共服务等诸多方面,重要内容是把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施建设等落实到具体的地域空间,要着眼于适度打破行政区划,发挥各自优势,统筹重大基础设施、生产力布局和生态建设,提高区域整体竞争力。31成立专门管理机构,完善主体功能区管理机制。在发达国家,区域政策的决策权主要由中央当局掌握,中央政府一般有专门的机构负责区域政策的制定与实施。在中国设立的不同层次和类型的区域性组织,既有“西部开发办”这样的官方区域性管理机构,也有类似“黄河六省区经济合作组织”这样自发形成的地方性组织。目前存在有官方管理机构分工不合理、职能不明确及地方性组织缺少独立性、经费短缺及没有立法保障等突出问题,影响了我国区域政策的贯彻与落实,也不利于区域协调发展。要使主体功能区建设的区域政策得到很好落实,必须结合我国国情,借鉴发达国家区域开发与协调发展的成功经验,成立主体功能区建设的管理协调机构,可以考虑设立包括中央管理协调机构、区域管理05

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