主体功能区建设的制度保障调研与建议

○李振京冯冰郭冠南主体功能区建设的制度保障我国“十一五”规划纲要首次明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并要求按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

主体功能区的划分是我国区域发展战略方面的新安排，将成为我国今后空间布局和区域发展的指导方针。

因此，围绕主体功能区建设的制度保障问题将成为我国“十一五”及今后一段时期的热点和重点。

主体功能区建设的实践探索我国主体功能区的建设尚处于刚刚起步的阶段，主体功能区的实践也还在探索之中。

目前，部分省市初步形成一些制度和政策安排，取得了一定成效，对主体功能区建设的具体实施具有一定的借鉴意义。

首先，主体功能区的划分原则和标准在省级层面得到初步实践。

江苏省坚持以人为本的原则，将人口的分布、流动和人居的适宜性作为划分主体功能区的最主要因素；坚持城乡统筹、区域统筹发展的原则，突破行政区界限，突出主体功能的要求，进行通盘考虑和综合性评价。

同时，通过对试点地区的试点，归纳、提炼、集成一套规范的划分主体功能区的方法和技术规范。

浙江省根据实际情况开展标准和指标的研究，研究的重点放在资源禀赋、环境容量、现有开发密度、人口集聚趋势、未来发展潜力和经济社会发展方向等方面，认真进行资源环境承载能力、现有开发密度、经济社会发展方向和发展潜力的分析评价，真正体现把区域空间开发建立在以资源环境承载能力为前提的合理开发之上。

其次，省级主体功能区划分在规划层面取得了一定的进展。

江苏省按照不同空间尺度划分主体功能区。

一是以县为空间单元形成省域主体功能区。

从２００３年开始就着手进行研究，重点从经济开发价值、资源环境承载力、人口分布三个方面进行考虑。

经济开发价值包含水土资源开发成本、经济社会资源优势度、开发效益等因素，资源环境承载力包含资源保障程度、生态敏感性、环境容量、历史文化名城等因素，人口分布包含人口流动、人居适宜性等因素。

二是以乡镇为空间单元形成市域主体功能区。

在苏州、徐州市域主体功能区划分时，主要是把指标因素分成两类，即经济社会发展潜力类和生态环境约束类。

经济类主要包括人均ＧＤＰ、产业结构、投资回报率、经济集聚辐射力、交通可达性等指标，生态类主要包括水源地、山地、湿地、水面、洪涝灾害、地震灾害、农耕地、自然保护区和历史文化遗迹等指标，然后将两类指标进行调研与建议２００７年第５期《宏观经济管理》矩阵分类，形成主体功能区。

三是以网格为空间单元形成县域主体功能区。

选用资源环境支撑（包括自然资源丰度、景观生态质量、水环境承载力）作为不变因素，选用区位优势（包括城镇影响度、交通可达性）作为基本稳定因素，选用发展基础（包括经济发展水平、公用设施水平）作为可变因素，构成三维指标体系，用来确定空间功能区。

另外，对县域空间开发的产业、财税、土地、人口、考核等方面的政策进行了探索。

浙江省则在“十一五”规划中明确了区域主体功能区划。

根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量和开发程度，合理划分四类主体功能区，逐步形成功能定位清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口资源环境相协调的区域开发格局。

优化开发区域主要包括环杭州湾和温台地区高速公路沿线城镇密集区，以及金衢丽地区开发强度较高的城区。

主要任务是优化城镇与产业空间布局，提高整体开发效益。

提升中心城市服务和创新功能，着力打造现代服务业和高新技术产业集聚区，严格限制低水平盲目开发和空间扩张；加快卫星城镇培育，吸纳中心城区产业和人口的合理转移；构建城市（镇）间生态廊道和绿色开敞空间，形成布局合理、功能互补、产业优化、设施先进、环境优美的城市群。

重点开发区域主要包括国家级和省级开发区（园区）、城市新兴工业功能区块，环杭州湾和温台沿海地区港口物流和临港工业发展区，金衢丽地区具有开发前景的低丘缓坡和河谷盆地。

主要任务是实现高起点的规划与建设，推进工业化和城市化，承接国际先进制造业和现代服务业转移，发展前景广阔的新兴产业，加快人口的有效集聚，力争形成若干新的产业高地和城市新区。

限制开发区域主要包括森林覆盖地区、江河水系源头地区、重要湿地生态系统等生态环境脆弱地区和生态功能保护区。

主要任务是强化生态环境保护与整治，着力引导人口和产业向重点开发区域和优化开发区域转移，精心选择少数条件较好的陆域和海岛进行点状式集约开发，发展特色优势产业。

禁止开发区域主要是指依法设立的自然保护区和具有特殊保护价值的地区。

主要任务是依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合规定的开发活动。

云南省“十一五”规划中按照滇中、滇西、滇东、滇南四大片区“一优（优化开发）三重（重点开发）”的总体格局将全省划分为４类主体功能区，滇中地区的昆明、曲靖、玉溪、楚雄四个城市及其相关地区为优化开发区。

本区域开发密度较高，是省内发展基础最牢、发展水平最高、继续开发前景最好的区域，但区内缺水问题突出，交通运输网络效率需要进一步提高，四个城市分工协作的格局有待进一步完善。

其功能是成为带动全省经济社会发展的龙头和云南省参与“９＋２”、“１０＋１”区域协作、竞争的主体。

发展导向是改善基础设施条件，改变大量占用土地、大量消耗资源、大量排放污染的经济增长模式，化解资源环境瓶颈制约，大力提高产业技术水平和服务能力，提高参与区域竞争的层次和能力。

重点开发区指滇西、滇东、滇南三个片区中资源环境承载力较强、集聚经济和人口条件较好、承载支柱产业发展和对内对外开放的区域。

其主体功能是加快经济社会发展，成为支撑经济发展和人口集聚的重要载体，以及云南省面向“９＋２”和东南亚、南亚开放的传承点。

重点开发区的发展导向，是加强基础设施和支柱产业建设，加快工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移和限制开发区、禁止开发区的人口转移。

限制开发区指优化开发区和重点开发区内生态环境脆弱、聚集经济和人口条件不够好的地区，主要是天然林保护地区、退耕还林生态林地区、重要的生物多样性保护地区、重要水源地、自然灾害频发地区等。

这类地区分布于全省各地，要实行保护优先、适度开发、点状发展的方针，把开发活动集中于当地可以承载的特色产业，加强生态环境保护和修复，引导人口自愿平稳有序地转移到重点开发区和优化开发区。

禁止开发区是指依法设立的国家级、省级自然保护区和世界自然遗产核心区。

这类区域散布于全省，要依据法律法规规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的各类开发活动。

四川“十一五”规划将全省划分为四类主体功能区：综合开发区域，主要指成都平原地区；重点开发区域，包括攀西地区、川南地区、盆地丘陵地区；适度开发区域，指川东北盆周山区、川西北高原地区；禁止开发区域，主要指依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等。

成都平原地区将按照“城乡一体、率先跨越”的思路，更大规模地聚集经济和人口，使２００７年第５期《宏观经济管理》之成为本省参与全国区域竞争的龙头和主体。

重点开发区域将围绕优势资源和现有产业基地，大力发展特色产业，成为本省经济和人口比较集中的区域。

适度开发区域重点围绕资源环境的保护，因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业，努力扩大劳务输出，引导人口向省内综合开发区、重点开发区或省外转移。

而禁止开发区则将依法实施强制性保护，严禁不符合保护区功能定位的开发建设活动。

第三，省级层面在主体功能区划管理机制方面进行了初步探索。

浙江省逐步建立以主体功能区划为基础的差别化区域开发政策，探索重要资源环境的统筹配置机制，完善相应的生态补偿机制。

特别是在建立生态补偿机制方面进行了有益的探索。

浙江的重要生态功能区包括江河源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护区等，基本上发源于本省境内，自然生态系统相对独立，实行省直接对市、县（市）转移支付的财政体制实施生态补偿，理论上、实践上都比较可行。

基于这样的条件，浙江省加大了生态补偿的力度：一是省级财政对生态补偿的支持力度逐年加大。

近几年，省级财政用于生态补偿转移支付的资金逐年增加，去年增长了１０．１％，今年预计同比增长１９．８％，用于生态环境保护和治理的专项资金也大幅度增长，去年这方面资金累计达１１．０５亿元，增长２９．２％，今年预计达２０．０７亿元，同比增长８１．６％。

二是省级各部门多渠道整合资源、推进生态补偿的工作格局已经基本形成。

以生态公益林建设为重点的森林生态效益补偿，以水资源费和城镇污水处理费征收使用以及河道整治、水土保持为重点的水环境质量补偿，以下山移民工程为载体的生态脱贫，以及土地整理、标准农田建设、矿山自然生态保护治理、地质灾害防治等工作都取得了阶段性的明显成效。

三是全省各地也积极探索区域性或流域性的生态补偿方式。

杭州、宁波、温州等地已经制定或正在制定相关的政策意见。

一些市县对饮用水源地和库区乡镇以生态补偿的名义实施专项财政补助，一些地区多渠道筹措资金设立水源保护专项资金。

与此同时，各地还积极探索异地开发、水资源使用权交易、排污权交易等多种形式的生态补偿方式。

四是进一步强化了生态补偿的科技支撑。

有关部门编制了《浙江省生态功能区划》，开展了绿色国民经济核算试点，进行了经济增长的环境代价分析，为开展生态补偿提供规划依据和理论支撑，全面加快了环境质量自动监控系统的建设，以及时、准确掌握全省环境质量变化状况，为实施生态补偿提供依据。

主体功能区建设过程中存在的制度性问题目前，各地普遍反映主体功能区的推进工作中最大的障碍和困难就是制度保障力度不够，一些现行制度不利于主体功能区的开展。

主要包括以下一些问题：首先，当前政绩考核体制的转变不够，不利于主体功能区尤其是优化开发区、限制开发区和禁止开发区的功能实现。

在以ＧＤＰ增长为主要政绩考核指标的情况下，各地方政府必然最关心经济的增长速度，会尽最大可能扩大重点开发区的比例，即使划分出优化开发区、限制开发区和禁止开发区，也很难以积极的态度促进其功能实现。

其次，现行财政体制存在不合理的地方。

目前，我国实行的是中央与地方财政分灶的体制，在地方财权被上收的同时，地方的事权却有逐渐扩大的趋势。

为了解决地方事务，地方政府必须想尽办法增加地方财政收入，而限制开发区、禁止开发区带来的财政收入相当有限，优化开发区的产业升级又需要先行投资，而且投资期较长，期间地方财政收入难免受到影响，从而影响到地方政府开展优化开发区、限制开发区和禁止开发区功能区建设工作的积极性。

第三，规划指导空间布局的刚性不足，各种规划之间存在矛盾。

我国目前有多种规划，土地规划有《土地法》、城市规划有《城市规划法》，这两类规划指导土地利用、空间开发都有法律作为依据，而且都有执法权。