贫困地区县乡财政困难探究

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财 税 FINANCE AND TAXATION

贫困地区县乡财政困难探究 ■ 张岩 郭晓园 河北大学政法学院行政管理专业 中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2009) 05-017-02 摘 要 改革开放以来，有不少县乡特别是发达地区的县乡经济得到了前所未有的快速发展，但从全国整体范围来看，也存在着很大的差距。县乡财政的不平衡发展已经成为我国县域经济发展的严重障碍，已成为构建和谐社会的财力制约性因素。 关键词 县乡财政 差异

一、我国县乡财政发展的差异性 1．县乡财政的概述 国家财政包括中央财政和地方财政，按照“一级政权，一级财政”的原则，我国财政体系由中央、省、设区市、县、乡（镇）五级财政构成。县乡财政位于县域范围，属于基层财政，既是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分，又是县乡政府履行职能的物质基础。 2．县乡财政发展的差异性 现阶段，我国的县域经济发展是不均衡的，尤其是反映在县乡财政方面，差异则更为突出。为了阐述方便，本文将赤字县、财政补贴县、亿元县分别称为贫困地区、一般地区和发达地区。我国县域经济东、中、西部贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，财力雄厚的县大都集中在东部地区，财政收入过亿甚至高达几十亿，这样的经济实力既可以支持科教文卫事业的不断完善，又可以支持本地经济的再投资与再扩大，经济发展有后劲。财政匮乏的县，多集中在西部地区，财政收入有些地区只有几百万，总体财政处于入不敷出的状态。 二、我国贫困地区县乡财政困难的现状 1．财政收入增长乏力，赤字问题突出 虽然预算法规规定，地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则，不列赤字，但实际上，县乡财政赤字严重。“经济决定财政”，一个县乡如果经济发展较快，必然会产生比较多的稳定收入来源，但是从县乡经济发展的现状以及我国东中西部的自然环境来看，我国的中西部地区，由于环境和气候的局限，区位优势明显不足，大部分县乡经济是以传统的农业为主。还有一种较为普遍的情况是：为了解决本地经济发展低迷的问题，地方政府实行一系列的优惠政策以吸引外商投资，但这些投资者巧妙的运用优惠的税收政策，进行科学的税收筹划专门投资一些投资少、见效快的项目，3至5年税收优惠到期后，就撤走项目。所以财政收入从报表上看，每年有增无减，但实际提供的税收是很难看到的。 2．欠发工资问题比较严重 县乡财政困难最直接的表现，就是不能及时足额的发放工资，经常拖欠。保证行政事业单位工资按时足额发放是财政的基本职能。但实际上县乡财政并不能切实的做到这一点。据不完全统计，截止2002年底，全国县乡累计拖欠工资408亿元，欠发工资的县占全国县、县级市，市辖区总数的35%。从地区分布情况看，中西部地区只有少部分县本级财政能执行国家规定的工资标准，大部分县乡在财力上都无法执行，2002年，审计署对中西部10个省、市的49个县市的调查发现截止2002年9月有42个县市累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发金额的3倍多。 3．政府债务负担沉重，县乡财政风险不断累计 显而易见，如果县乡整体财力不足，收入小于支出，势必会导致大量举债。据统计，我国县乡两级净债务共3259亿元，其中县级债务1776亿元，平均每个县负债400万元。乡级债务1483亿元，平均每乡负债20万元。经过初步分析，县乡财政债务主要来自：欠上级财政部门的债务、粮食企业的亏欠挂账、银行企业和个人的债务这三个主要方面。而更为广泛存在的则是隐性债务，如应付未付的各种支出，或以负债、吃卯粮等形式存在的赤字，为发展经济而直接举债或充当担保人的角色帮助企业举债等。当然，这些债务的造成既有县乡政府多年财力不足累积的因素，也有其他的政府行为失当转化的因素。 4．社会保障缺口大，公共产品和服务提供不足 我国现行社会保障体系基本限于全国人口39%的城镇居民，

而占全国人口61%的农村居民除了部分享受社会救济外基本没有

社会保障体系的相关保障。在我国广大的中西部地区，农村居民人数扩大，而这些欠发达地区的乡镇财政往往仅维持在吃饭水平上，有些乡镇连吃饭都不能保证，更谈不上有多余的财力提供公共产品和服务了。在一些贫困的农村地区依然存在诸如行路难、上学难、看病就医难、吃水难等问题，据财政部财科所2005年20期研究报告的数据显示：2003年底仅有1/3的乡镇由供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，93%的村接受的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆。

可见，我国农民享受国家保障体系的保障不仅少之甚少，而且连农民赖以生存的农业水利交通等公共产品服务，也不完善甚至没有，严重影响农民正常的农业生产生活。 三、我国贫困地区县乡财政困难的成因 1．支柱性产业发展缓慢，产业结构不合理 对于贫困地区的县乡来说，大都处于中西部的偏远山区，自然环境差，交通不便，大多靠农业为生，产业结构单一，产业化水平不高，在农业劳动生产率低的情况下，财政收入的大部分来自农业部门，也就是说贫困地区的县乡财政长期以来是建立在农民负担之上的，但自从2002年中央实施的免征农业税的措施以来，

虽然一方面减轻了农民的负担，但同时也将农业依赖型的县乡财政收入变得更加脆弱，使得财政增收的重任不得不放在第二、三产业上。但第二产业却常常由于规模小、贷款难、投融资环境较差、吸纳资金、技术，使这种支柱性财源尚未形成气候。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还未形成的情况下，这些地区的财源增长微弱，经济基础极为薄弱。 2．财政管理不力，县乡结构庞杂 按照当前县乡财政财力规模和支出水平看，大部分县乡可以按照国家标准下发工资，保证县乡政府正常运转（下转第19页） 195 2009

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加工贸易的税收政策，优化加工贸易出口产品结构，缓解环境污染，保护紧缺资源和能源，减少贸易顺差对我国国际收支的压力，促进加工贸易转型升级。当前急需而且可行的是研究开征环境保护税，将一些现有的对节能环保的收费上升到税收的法律高度，燃油税的开征和顺利运行为下一步环保税的出台奠定了基础。按“污染者付费”原则，可以考虑开征大气污染税、水污染税、固体废弃物垃圾税、噪音污染税，在税率设计上，根据污染程度和对环境危害的大小确定差别税率，以达到节能减排、保护环境的功效。 （二）完善政策体系，发挥税收手段的合力 完善现行各税种的税收政策，加强现行各税种之间的协调配合，发挥税收调节作用，增强税收政策对资源保护和环境保护的功能。 1．增值税：增强激励功能并强化其约束机制 增值税转型后，应体现鼓励企业购置节能环保设备、仪器的优惠导向，可考虑对进口节能环保设备、仪器及零部件免征进口环节增值税；对小规模纳税人利用废旧物资生产的产品允许其抵扣进项税额；依据能耗标准和污染物排放标准，对高耗能、高污染的企业和产品限制其进项税额的抵扣。 2．拓展消费税的环保功能 扩大征收范围，调整税率，突出其对节能减排的调节和支持力度。将一些高耗能、高污染的产品纳入征税范围，提高大排量汽车、摩托车、摩托艇、鞭炮、烟花等的消费税税率，适当降低符合节能环保标准的消费品的税率。 3．突出所得税的引导作用 综合运用多种优惠手段，除了现行的投资抵免、加速折旧等方式外，还可考虑优惠税率、免税期等方式，对有利于节能减排的新技术、新工艺提高加计扣除比例，体现对企业在节能减排方面投资的激励。 4．以节能理念完善资源税制度 扩大征税范围，将需要保护的资源尽可能纳入征税体系，改进计征方式，针对不同性质的资源，可采用定额税率或两者相结合的计征方式，适当提高税负，尤其是对不可再生、非替代性的稀缺资源应课重税，以限制资源的掠夺性开发。 （三）税收优惠推动节能减排。 节能减排是从全社会角度计量和考虑综合效益，实现环境、经济和社会效益的统一，因此税收优惠应从以下几个方面把握：一是优惠政策的着力点，向改善环境和资源综合利用效益的高新技术、环保技术倾斜；二是适用主体方面，部分所有制性质、经营规模大小，一视同仁；三是优惠方式多样化，运用低税率、投资抵免、加速折旧、延期纳税等方式；四是建立税式支出管理制度，正确评价税收优惠的实施效果。

注释： ①绿色税收又称环境税收,指对投资于防治污染的纳税人给予的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税。主要分布在消费税、资源税、车船税、土地使用税、耕地占用税、城建税、增值税和企业所得税等税种中。 ②苗田.推动节能减排的绿色税收体系研究.天津财经大学硕士论文.2008.

参考文献： [1]刘群.财税政策如何有效促进节能减排.研究探讨.2008(3). [2]梁季.节能减排税收政策研究.山东经济.2008(2). [3]孙仁宏.健全和完善促进节能减排的税收政策体系.中国税

务.2007(11). [4]倪红日.运用税收政策促进节能减排的研究.税务研究.2005(9). [5]苗田.推动节能减排的绿色税收体系研究.天津财经大学硕士论文.2008.

（上接第17页）的。而之所以出现工资欠发的问题，主要是因为财政管理不力与县乡机构庞杂。一方面，有的县乡官员法制观念不强，弄虚作假，不能依法理财，特别是预算收支管理不严，不认真编制预算，也不认真执行预算，在欠发工资的情况下，有些地区超出财力搞建设，将有限的财力用于华而不实的城市建设工程上，为自己增加政绩。另一方面，县乡机构由于存在不同程度的机构膨胀问题，财政供养人员过多。具体到贫困地区县乡财政增收后劲本来就不足，收入规模也小。与之相对应的却是每年不断增长的财政供养人员，造成财政刚性支出增长居高不下，给地方财政造成巨大的压力。 3．现行财政体制缺陷，事权与财权界定模糊 1994年实行分税制体制以来，我国财政收入步入快速增长的

轨道。近几年尽管经济增长有所减缓，但是财政收入增势不减，地方财政收入年平均增长18.5%。与此同时，这种不彻底的分税制以及地方上下级政府间纵向压力型的行政体制，使得上级政府可以依据其优势地位制定有利于自己的分配规则。这种层层向上集中的财力，影响了基层组织收入的积极性，使一些原来财政较为困难的贫困地区更加困难，在中央集中地方财力的情况下，省、市也分享县乡财力“蛋糕”，使得县乡财政成为最弱的两极财政，同时由于支出下移，责任下推，县乡政府还承担了一些本应由上级来承担的如农业、教育、社会保障等职能。 四、缓解我国贫困地区县乡财政困难的对策 1．大力发展县域经济，培植财源 解决贫困地区县乡财政困难的根本途径在于发展经济，壮大财源。贫困地区虽然有地理环境的制约，经济比较落后，但也有自身的比较优势和资源优势。首先，可以根据自身的地域特色，从区域性优势产业和地方特色产品推进农业结构调整。其次，也要加强农业产业化进程，走“农、工、贸”和“产、供、销”一条龙的道路，在务实基础财源的基础上，实施工业强县战略，突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，使得农业和工业在信息化环境下实现完美的结合。再次，要优化经济发展环境，以创新机制为突破口，培植财源，大力发展民营经济，使民营经济成为县域经济的新的增长点。 2．完善财政管理体制，精简财政供养人口 财政管理监督不力是导致贫困地区县乡财政困难的原因之一。首先，有必要进一步规范财政财务行为，实行集中理财，将全部财政收入都纳入预算管理，强化预算约束。其次，要完善理财法制环境，依法编制预算，增强预算约束力，预算一经确定，应保持其严肃性，不得随意追加和变更。同时为了减轻贫困地区县乡财政的负担，有必要加强机构人员编制管理，建立与市场经济体制要求相适应的有限政府，努力克服有些地方存在的历史级建制多、山区面积大、人员居住松散、单个县人口过少等客观原因加大人员分流力度，实施“减员增效”工程，努力降低行政成本。 3．明确各级财政支出责任，财权事权相统一 合理处理各级政府间财政分配关系，是我国实行分税制体制的目的。科学界定各级政府之间的事权，是推进分税制财政管理体制，理顺政府间财政分配关系必须解决的一个重要问题。只有把各级政府的事权划分清楚，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称，支出与责任相统一，真正做到“有多少事情，给多少财力”。首先，根据事权的不同性质，政府间事权的界定应主要按“受益原则”确定，按照财权与事权相统一的原则，加大中央、省、市政府在义务教育，计划生育支出和社会保障等方面的事权责任和财力承担份额，给基层财政休养生息的机会。其次，政府间事权划分要法制化。由于社会公共需求多数是在中央与地方之间交叉的，因此在政府间事权划分上，我们必须确立一个基本理念，即事权划分没有最优的模式，但最关键的是坚持法制化。 4．建立规范的政府转移支付制度，加大对贫困县乡转移支付 由于县乡财政收支缺口大和不均等公共服务的提供，转移支付还要尽可能的均等各县乡的公共服务提供。所以，要首先明确转移支付的目标，采取一般转移支付形式重点资助那些经济落后地区，尤其是贫困地区和少数民族地区。在中西地区的贫困地区，特别是农业主产区，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力，在保工资，保稳定，保运转的基础上，还要为一些困难县乡提供一些专项的转移支付配套实行。其次，可以建立县级横向转移支付，适当的集中本辖区内经济发达的县乡财力，特别是农业主产区要加大转移支付力度，并向贫困县乡转移，缩小贫困县与发达县间的差距。此外，在中央财政优化和增加转移支付力度的基础上，省级财政部门要建立最低财力水平的保障制度。