浦兴祖《当代中国政治制度》(复习笔记 第六章 国家公务员制度)【圣才出品】

第六章国家公务员制度

一、概述

1．干部管理制度及其改革

（1）干部管理制度的改革势在必行

①“国家干部”是指列入干部编制、享受干部待遇，从事各种公务管理工作的公职人员。它主要包括以下6类人员：

a.国家机关干部，即国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员；

b.党的工作干部，即在中共的中央和地方各级委员会及其所属机构中从事党务工作的人员以及各民主党派的领导人员和机关工作人员；

c.军队干部，即在人民军队中担任排级以上职务的现役军人；

d.社会政治团体与群众组织干部，即各级政协，工、青、妇以及各种学会、协会、联合会等团体的领导人员与工作人员；

e.专业技术干部，即专门从事教育、科学、文化、卫生、财会等专业技术工作的人员；

f.企事业行政干部，即在全民企业及事业单位中从事管理工作的人员。

②我国的干部管理制度，最初萌芽于新民主主义革命时期的根据地。综观建国后我国干部管理制度的发展历程，大致可分三个阶段：新中国成立后的17年——形成与探索阶段；“文化大革命”的10年——混乱与干扰阶段；中共十一届三中全会后——恢复、发展、改革阶段。

a.新中国成立后的17年，我国在干部管理制度方面主要做了三方面的工作：

第一，总结我党在新民主主义革命时期积累的有关党政军干部管理工作的经验教训，继

承适用的方法和原则，摈弃过时的干部管理办法。

第二，根据社会主义革命和建设对干部的实际需要，重新制定一系列干部管理制度和政策，并逐步形成由组织部门统一管理、人事部门具体协助执行的干部人事管理体制。

第三，随着政治经济形势的发展，党中央决定逐步建立中央及各级党委的分级管理干部的体制，确立各自管理的范围是下两级机构中担任主要领导职务的干部。

b.文化大革命10年中，我国组织、人事部门成为“重灾区”。党的组织原则、干部路线乃至整个国家的干部管理工作都遭到破坏，并陷入极度混乱之中。

c.中共十一届三中全会以来，干部人事制度得到恢复与发展，进一步推动了干部管理制度的改革与完善。

③现行的干部管理制度的弊端

a.管理对象庞杂，“国家干部”概念模糊，缺乏科学分类；

b.管理方式陈旧单一，严重阻碍人才成长；

c.管理权限过分集中，责权分离，管人和管事相脱节；

d.管理制度不健全，用人缺乏法制，主观随意性大。

干部人事制度的这些弊端，导致干部队伍能进不能出、能上不能下、机构臃肿、官僚主义泛滥、行政效率低下，严重阻碍整个社会主义建设事业进程。这一切充分说明，传统的干部管理制度改革已刻不容缓，势在必行。

（2）干部管理制度改革的进展与局限

①我国在干部管理制度改革方面取得的成绩：

a.确立并贯彻执行干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”方针；

b.废除领导职务终身制，建立干部的离退休制度；

c.下放干部管理权限，将原来的上级机关下管两级干部改为下管一级干部；

d.按照公平法则，贯彻平等竞争、择优录用的精神，并取得了好的社会效果；

e.在干部任用方式上，打破了单一的委任制，试行了多种任用形式，如考任、选任、聘任等；

f.在管理方式上，破除了人事工作中的神秘化做法，通过民意测验或民主评议来选拔、任用和考核干部。此外，在领导干部的调动与交流，干部培训的规范化、制度化，后备干部制度的建立和发展，目标管理责任制的推行等方面也取得了重要成果。

②我国干部管理制度改革的局限

上述这些改革成果多是局部和单项的。单项制度的改革难以发挥整体的效应，也无法实现干部管理的科学化、法制化。要从根本上解决问题，就必须进行系统配套改革，全面改革现行的干部管理制度，在此基础上建立起一种科学的干部管理制度。

2．国家公务员制度的建立

我国国家公务员制度形成的主要标志是《国家公务员暂行条例》和相关重要法规的颁布。这一过程主要经历了三个发展阶段。

（1）酝酿阶段，从1984年到1987年10月

①1984年8月和9月，中央书记处提出要，尽快起草一部《国家机关工作人员法》，以改变和消除国家机关中用人方面的人治现象，并使机关的一切工作在法制的轨道上运行。

②从1984年11月开始，组织了一批专家学者和实际工作者，成立起草小组，开始了《国家机关工作人员法》的起草工作。

③1985年4月，中央书记处会议对第一稿进行了专门讨论，考虑到当时人大立法的条件还不具备，决定把《国家机关工作人员法（草案）》改为《国家机关工作人员条例（草案）》这样，就从实际出发把由人大立法转变到先由国务院制定行政法规。

从总体上看，这一阶段，建立国家公务员制度的提法还不甚明了。但建立适应经济体制

发展需要的人事制度的目的已十分明确。

（2）决策阶段，从1987年10月到1988年4月

①1987年，由中央组织部牵头，原劳动人事部的同志参加，组成了干部人事制度改革专题小组，着手研究、制定我国干部人事制度改革的总体规划。

②专题组提出了建立国家公务员制度的建议，经向中央政治体制改革研讨小组汇报并经其原则同意后，正式把《国家行政机关工作人员条例（草案）》更名为《国家公务员暂行条例（草案）》。这样“国家公务员”的名称在国家政治生活中正式出现。

③1987年10月召开的党的十三大决定在国家行政机关建立和推行国家公务员制度。

（3）制定阶段，从1988年5月至1993年8月

①国家人事部成立后，在广泛征询意见的基础上，对《条例（草案）》又进行了多次修改。并提出了一套试点方案，并从1989年4月开始，在国家审计署、海关总署等5个部委开展推行国家公务员制度的试点工作。次年又在深圳、哈尔滨两市开展了地方试点工作。

②1992年秋召开的中共十四大，再次提出要“尽快推行国家公务员制度”。

③1993年春召开的八届全国人大一次会议进一步明确提出：“在完成机构改革的地区和部门，实行国家公务员制度”。新一届中央人民政府把推行国家公务员制度作为一项基本任务。

④1993年4月24日，国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》。1993年8月10日由总理签署国务院令予以发布，自1993年10月1日起施行。这标志着中国的公务员制度正式建立。

3．国家公务员制度的初步推行

（1）建立和推行国家公务员制度，是对我国干部人事制度的一项重大改革。其基本要求是：通过制定法规，对政府机关中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学的管

理，使政府人员更为精干，办事更有效率，使政府人事制度的各个管理环节实现科学化、法制化，从制度上堵住滋生不正之风的漏洞。

（2）在1993年《国家公务员暂行条例》颁布之初，全面推行国家公务员制度的条件已经成熟：

①已制定了《国家公务员暂行条例》这个比较成熟的行政法规，使推行公务员制度有可以遵循的法定依据；

②多年的试点和实践经验，为全面推行公务员制度打下了基础；

③已展开的推行公务员制度的培训工作，为推行这一制度准备了一批骨干力量。

（3）推行国家公务员制度这项全新的工作是一项艰巨复杂而又十分细致的社会系统工程。

①推行公务员制度要同机构改革、工资制度改革结合起来、配置进行，并注意把握好三项改革之间的联系和衔接。

②注意保持推行工作的稳定性和连续性。

③推行国家公务员制度也要注意同勤政廉政建设和反腐败结合起来。

截止1997年8月，历时4年的公务员制度推行工作在《国家公务员暂行条例》的法规指导下，从中央政府到省、地（市）、县、乡五级政府机关稳步展开。公开、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，法制完备、纪律严明的监督体系，正在逐步建立和形成。

二、国家公务员制度的运行机制

1．职位分类

在我国，国家公务员是指各级国家行政机关即各级政府中除工勤人员以外的依法行使国

家行政权力、执行国家公务的工作人员。其中包括在其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。

根据《国家公务员暂行条例》的规定，我国国家行政机关实行“职位分类制度”，也就是，“在确定职能，机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，规定每个职位的职责和任职资格条件，作为公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。”

（1）职位分类是适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度，它在现代人事管理中占有基础性和决定性地位，是现代公务员制度的基本运行机制。它依据规范化标准，按工作性质、责任、难易程度等，对国家行政机关的常任职位分类划等，从而构成考选、任用、工资、考核、升降、奖惩、培训等人事行政的基础。

（2）职位是一定职务和相应的责任的集合体，并由符合一定标准的人员所担任。它的要求有：

①依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，对政府公职的每个职位进行设置；

②按职位的职责与任职资格，制定职位说明书，作为国家公务员录用、考核、培训、晋升的依据；

③再根据职位分类设置国家公务员的职务和等级序列；④国家公务员的级别依据所任职务、职责、工作难易程度以及德才表观、工作实绩和工作经历确定。

（3）西方一般意义上的公务员，仅指业务类公务员，不包括与政党政府共进退的政府组成人员，强调“文官常任”、“政治中立”。而中国的公务员，既包括所有各级政府的组成人员，也包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的其他工作人员。中国公务员制度非但不强调“政治中立”。而且必须坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线，坚持共产党的政治路线。