我国公益慈善组织发展中存在的问题及其对策分析

我国公益慈善组织发展中存在的问题及其对策分析

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刘文光

（云南民族大学，云南

昆明

650031）

摘要：改革开放以来，我国公益慈善组织发展迅速，已逐渐成为建设社会主义和谐社会的重要力量。但是，我国公益慈善组织在发展的过程中还存在着许多问题，表现在公益慈善组织准入门槛高，公益慈善组织募捐款物困难，公益慈善组织缺乏独立性，公益慈善组织税收优惠政策少，公益慈善组织法律法规不健全，公益慈善组织监督管理滞后和公益慈善组织人才匮乏等方面。消解这些问题的主要对策是：加大媒体对公益慈善组织的宣传力度，培育公益慈善组织的募捐能力，公开公益慈善组织的信息，处理好公益慈善组织与政府的关系，制定公益慈善组织发展的税收优惠政策，重视公益慈善组织法制建设，强化对公益慈善组织的监督，加强公益慈善组织工作队伍建设。关键词：公益慈善组织；募捐能力；税收优惠；监督中图分类号：C912．2文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2009）01－0004－03收稿日期：2008－11－11

作者简介：刘文光（1967—），男，白族，云南祥云人，云南民族大学管理学院副院长，教授，硕士，研究方向为公共组织理论与实践。

一、公益慈善组织的内涵

公益是指公共利益，多指卫生、救济等群众福利事业；慈善是指对人关怀，富有同情心；组织是指按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。公益慈善组织是指涉及公共利益领域的不以营利为目的的合法的、非营利的、非政府的、非党派性质的、实行自主管理的民间志愿性组织，其主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题。这类组织多以基金会、协会、社会团体形式出现。

公益慈善组织的行为可以涵盖很多领域，比如环境保护、教育、医疗、弱势人群关注等等。只要不是政府行为和营利性行为都可以划入公益行为之中。需要注意的是，在有组织的公益慈善行为中，在外在形式上通常表现为“项目”或“活动”。“项目”是指持续一定时间（一般是相当长的时间）、有明确的长期目标、有规范的组织行为、有成熟的评估体系的行为。一般而言，项目更有助于保证公益慈善行为接受方的利益。而“活动”则是短时间内、目标单一、效果不持续的行为。

公益慈善组织在我国的产生与发展已有悠久的历史，但严格地说，是在市场经济体制发展和政府管理模式转型过程中才大量涌现并受到广泛重视的。它们是为弥补政府与市场机制缺陷应运而生的，是政府保障机制的补充。在现代社会，公益慈善组织实际上属于非政府组织、非营利性组织。有的国家叫做“NGO ”（非政府组织），有的国家叫做“NPO ”（非营利性组织）。学界也把这类组织称作“第三部门”，以有别于公权力组织（行政组织、执法组织等）和营利性组织（企业组织、金融机构等）。

在公益事业相对发达的国家，公益慈善组织必须有完整的组织机构、严格的财务管理、清晰的行为目标、系统的工作流程以及相应的规划与评估。随着经济和社会的发展，公益慈善组织已经在公益事业发展中发挥着越来越重要的作用。

二、我国公益慈善组织发展的基本情况

中华民族自古以来就有乐善好施的传统美德，但新中国慈善组织的出现是比较晚的。在社会主义计划经济条件下，人们一直认为慈善事业应当由政府全部

承担下来，不需要民间参与，因而公益慈善组织的发展滞后。改革开放以后，中国经济的发展为兴办慈善事业奠定了物质基础。1993年1月，中国出现了第一家地方性慈善组织———吉林省慈善总会。在这样的条件和形势下，中国少年儿童发展基金会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等公益慈善组织相继诞生。截至2006年，全国30个省市自治区中有27个已经建立了慈善总会（基金会、协会），全国地市级行政区域内也建立了很多公益慈善组织。中华慈善总会有170多个会员单位遍布全国。尤其是我国基金会的发展比较迅速，截至2006年年底，已有1144个基金会组织在民政部登记，特别是非公募集基金会从无到有，已经设立349个。各类基金会年筹集资金近200亿元，它们在教育、科学、文化、卫生、社区建设、扶贫等领域的社会公益事业中发挥着越来越重要的作用。此外，在我国一些经济发达地区还形成了民间慈善机构或慈善团体。除了中华慈善总会和各地慈善机构以外，一些宗教团体和其他组织也分别以不同的形式组织了各种各样的慈善机构，开展了形式多样的慈善活动。目前，我国公益慈善组织的构成开始出现多元化趋势，已经呈现出援建项目建设卓有成效，工作制度不断健全，组织机构不断完善，人员队伍不断壮大等特点。各种公益慈善组织开展的慈善活动已经成为我国社会保障的重要补充形式，已经在我国公益慈善事业发展中扮演着越来越重要的角色。

三、我国公益慈善组织发展中存在的问题

尽管我国公益慈善组织的发展势头良好，极大地推动了公益事业的发展，但公益慈善组织的发展还存在许多问题需要解决。

（一）公益慈善组织准入门槛高

由于我国各省一般都设有慈善总会，使得同性质的组织难以再建立。公益慈善组织到民政部门注册时，必须有一个党政机关作为业务主管部门，而且必须经过主管部门的批准。这使得相当一批民间公益慈善组织难以找到合适的“主管单位”而无法获得“准生证”。有的不得不“改头换面”，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动，按照企业的标准缴纳工商管理费用和照

公共行政

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章纳税，这就加重了这些公益慈善组织的运作成本，挫

伤了这些公益慈善组织的积极性。

（二）公益慈善组织募捐款物困难

目前，我国需要社会救助的人口超过总人口数量

的10％以上，而全国每年募集到的慈善款物约合50亿

元人民币，远远满足不了需要救助人口的需要。究其原

因，主要是公众慈善理念尚未形成，慈善事业未能得到

全社会尤其是富裕群体的认同和支持，企业捐赠积极

性不高。据一份公益慈善组织的调查显示：国内工商注

册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过

10万家，即99％的企业从来没有参与过捐赠。很多公民

认为慈善是政府的救济行为，和个人关系不大，捐助行

为也主要是通过单位、学校、街道被动捐赠，“经常主动

捐赠”的人数很少。1998年，我国人均慈善捐助只有1美

元，到2000年，人均慈善捐助竟然下降到不足1元人民

币。而有些国家，如美国，70％以上家庭都对慈善事业

有某种程度的捐赠，平均每年每个家庭捐赠900美元，

占家庭总收入的2．2％。这就说明公益慈善组织募捐款

物困难且不稳定。

（三）公益慈善组织缺乏独立性

我国公益慈善组织实行“分级登记，双重管理”的

体制，即公益慈善组织既要接受登记注册部门的管理，

又要接受业务主管部门的管理，公益慈善组织缺乏独

立性。以海外在中国筹建的慈善机构为例，每次开展活

动都要得到主管部门的认可，有些活动还要征得相关

政府部门的认可。如与健康有关的活动，需要得到卫生

部门的认同；与教育有关的活动，需要得到教育部门的

许可。目前，我国公益慈善组织负责人的推荐、任免和

慈善项目的实施等都要受到业务主管部门的约束。由

于没有完全的独立性，导致一些公益慈善组织很难发

挥其在社会保障体系中的作用。

（四）公益慈善组织税收优惠政策少

当前，我国税收杠杆对公益慈善组织所发挥的激

励作用很小，其重要原因是能够获得税收优惠资格的

公益慈善组织非常少。也就是说，只有极少数公益慈善

组织获得政府的特别许可，有权开出可以得到政府财

政部门认可的捐赠证明。公益慈善组织本来是非营利

性质的部门，其竞争能力远远低于营利部门，如果政府

在税收上不予以优惠，在资金上不予以扶持，那么，公

益慈善组织的维持和运营将会非常困难，这对公益慈

善组织的发展极为不利。

（五）公益慈善组织法律法规不健全

20世纪90年代以来，我国陆续制定和出台了《公益

事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》和《基金会管

理条例》等涉及公益慈善事业捐赠、税收、所得税与社

团管理等方面的法律和法规，这对规范公益慈善组织

发挥了一定的作用。但迄今为止，我国慈善组织的界

定、性质、主管部门、慈善活动的程序和监督机制等诸

多问题尚无严格的法律规定，慈善事业的进入、退出、

评估、监管、公益产权界定与转让、融投资行为、慈善志

愿者的组织管理等等也都无章可循，这在一定程度上

影响了慈善事业的发展。当前，急需制定一部专门的

《慈善法》，以便从法律上对以上问题作出明确的规定。

（六）公益慈善组织监督管理滞后

当前，一些公益慈善组织对资金的筹集、捐赠项目

和资金的投向未能如实向社会公布，接受社会监督。社

会捐赠资金在管理和使用过程中还存在一些普遍性问

题，资金的安全性还存在隐患。有的公益慈善组织把社

会自愿救助捐赠活动转为变相摊派、挪用甚至侵占捐

赠款。有的公益慈善组织以捐赠为名从事营利活动，缺

少必要的行业自律、监督和审计，善款使用上随意性

大，影响了慈善公益事业的社会公信力。

（七）公益慈善组织人才匮乏

是否拥有高素质的人才队伍是决定公益慈善组织

能否获得发展的核心要素。从我国公益慈善组织目前

情况来看，其人员结构以老、弱等退居二线和低学历人

员为主，给人印象就是一个安排人的地方、一个养老的

地方，而不是一个专业服务机构。许多公益慈善组织既

缺乏高级的职业经理人，也缺乏投资管理、税务、法律、

财务、营销、公关、社会工作等方面的专门人才。

四、我国公益慈善组织存在问题的消解对策

（一）加大媒体对公益慈善组织的宣传力度

在现代社会，媒体对公众的影响很大，是公众获取

信息的主要来源。公益慈善组织要使慈善事业引起全

社会的广泛关注和支持，从而进一步促进慈善事业的

发展，就必须启动媒体的引导力量，加大宣传力度。为

此，公益慈善组织要与媒体加强联系和协作，互相支

持。要面向社会，利用大众传媒广泛宣传慈善活动。通

过大力宣传社会各界乐善好施的典型进一步激发社会

各界积极参与慈善事业的热情，促进社会各界对公益

慈善组织的捐赠与支持。

（二）培育公益慈善组织的募捐能力

培育公益慈善组织的募捐能力，可以向我国香港

地区学习。香港地区慈善事业的发达是与公益慈善组

织开展多样性的慈善募捐活动分不开的。香港公益慈

善组织不仅开展慈善步行、慈善拍卖等募捐活动，而且

慈善活动还与文艺演出相结合，其开展的慈善晚会、慈

善义演和慈善舞会充分体现了慈善活动的多样性，为

公益慈善组织提供了新的筹资渠道。热衷于慈善晚会、

慈善义演、慈善舞会等活动的成员不仅具有时间、精

力、金钱、资源和较强的公益意识，而且愿意为公益慈

善组织提供志愿者服务。这些成员大多属于新富阶层，

例如IT精英、外资企业雇员、文体明星等。他们不但为

公益慈善组织提供了新的资金来源，而且积极开展各

种公益活动，为扩宽公益慈善组织筹资渠道做出了贡

献。

（三）公开公益慈善组织的信息

公开透明是公众对社会组织尤其是公益慈善组织

的基本要求。如何接收公众的捐赠，如何使公众捐赠的

钱物保值增值，最终公众的捐赠去向哪里，这些都是公

益慈善组织需要解决的核心问题。只有解决了这些问

题，让公众看到或了解到自己捐献的钱物最终确实是

用在帮扶困难群众的身上，公益慈善组织才会得到公

众的信任，其公信力才可以转化为无形的资产，从而进

一步得到公众的信任和支持。正如美国卡耐基基金会

前主席卢塞尔所说的那样：“慈善事业要有玻璃做的口

袋”。这就要求慈善组织必须通过各种媒体定期向有关

部门和公众详细公开公益活动和募集资金的详细使用

计划，公开公益资助项目的申请、评审程序以及年度工

作报告和财务审计报告，实现财务的规范、公开和透明

管理。

（四）处理好公益慈善组织与政府的关系

刘文光－我国公益慈善组织发展中存在的问题及其对策分析

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The problems in the development of our country＇s public charitable

organization and analyses of their countermeasure

Liu Wen－guang

Abstracts ：Since reforming and opening ，our nation＇s public charitable organization is expanding by leaps and bounds ，and they have become an important force in building the harmonious society of socialism．But there still exists a lot of problem in the development of our country public charitable organization ，presented in the form of ：the public charitable organization＇s entry threshold Is high ，the public charitable organization have difficulty in donation collection ；the charitable organization is in not independent ；the public charitable organization is in short of tax treatment beneficial ，the public charitable organization do not have a complete rule of law ；the public charitable organization lack in surveillance and administration as well as the talented people．Main strategy to deal with these problems is ：Increate the media exposure of those public charitable organizations ；foster the ability of donation collection of those the public charitable organization ；make the internal information of those public charitable organization known to the public ；create a good relationship between the government and the public charitable organization ；make up the tax treatment policy for the public charitable organization ；lay an great emphasis on the construction of legal system for those public charitable organization ；strengthen the supervision to the public charitable organization ；optimize the work force of the public charitable organization．

Key words ：Charitable organization of public good ；Have the problem ；Develop a countermeasure ；Oversight

我国公益慈善组织大部分是依托于各级民政部门建立起来的，有的甚至刚从民政部门分化出来，公益慈善组织的负责人和工作人员都来自于政府部门，他们与政府有着千丝万缕的联系。因此，处理好公益慈善组织与政府的关系，就需要明确：在公共事务多元化治理过程中，公益慈善组织与政府已经不是领导与被领导、支配与被支配的关系，而是平等合作的伙伴关系。在社会保障和社会福利领域，政府必须淡化控制公益慈善组织的角色，强化与公益慈善组织进行合作的职能，尽可能地对公益慈善组织采取邀请、授权、委托等方式，促进两者在社会保障和社会福利领域的合作，发挥公益慈善组织在弥补政府提供社会福利不足方面的作用。

（五）制定公益慈善组织发展的税收优惠政策

首先，应该实行免税资格核准制。对那些符合标准的公益慈善组织由税务机关进行免税资格核准，给予免税待遇；对那些不符合标准的组织或符合标准但从事与慈善无关的活动收入要依法征税。其次，应该以公益性为原则确定捐赠的税收扣除政策。我国现行政策规定：纳税人用于公益救济性捐赠可以进行税收扣除，但对税收扣除的标准不统一，增加了政策操作的难度。第三，应该加强对公益慈善组织的税收管理。除了降低公益慈善组织免税待遇门槛外，对已经获得免税待遇的公益慈善组织要加强税收管理，主要手段包括推行申报制度，要求公益慈善组织定期向税务机关申报业务收入，提供接受捐赠、活动支出等信息，提供年终财务报告等。

（六）重视公益慈善组织法制建设

重视公益慈善组织法制建设，最终要制订一部《慈善法》。只有制订一部尊重慈善愿望，保护慈善热情，培育慈善意识，规范慈善行为的慈善法，才能促进慈善事业的多元化发展，推进和谐社会的建设。在制订慈善法时，不仅要系统规定基本的慈善法律制度，包括慈善概念、慈善机构、慈善募捐、慈善信托、慈善义工、慈善政策等；而且要明确规定国家促进慈善事业发展的基本原则和具体增益、创新措施；还要系统规范慈善机构的认定条件、认定机构和认定程序，系统规范慈善机构的章程和内部智力结构以及慈善机构基本的行为准则；此外，慈善法还要明确政府规范慈善行为的权力界限，包括行政许可、行政确认、行政处罚以及行政、民事和司法的救济等；最后，慈善法还要设定激励机制，调动一切慈善资源（包括慈善的财源、智力资源、志愿力量

等）。

（七）强化公益慈善组织监督

公益慈善组织的资金来源是多元的，除一部分来自于政府外，有相当大的部分来自各种营利组织、民间非营利机构和个人的捐助。健全具有自律、互律与他律共生的监督机制是促进慈善事业健康发展的基本保障。关于互律，可以让同类组织成立联合会，联合会对其成员进行监督和检查，如果不合格则取消其成员资格。关于他律，我国有工商、民政部门的年检，但是负担过大，实际效果并不是很好，应该大力发展独立的第三方评估机构进行专门的评估。关于自律，上海慈善基金会的经验值得借鉴。该基金会按照国际惯例对基金的募集、管理和使用等建立了严格的规章制度，并聘请了常年的法律顾问和会计顾问。其中，会计顾问对基金的收支情况进行年度审计后向社会公布，接受社会的监督。在工作机制上，上海慈善基金会还专门成立了监事会，对基金会代表机构主要负责人的业务工作进行监督检查，确保基金会资产的规范运作。

（八）加强公益慈善组织工作队伍建设

公益慈善组织从业人员队伍建设直接决定着慈善事业的发展。慈善事业的发展必须紧紧依靠公益慈善组织的从业人员。为了促进慈善事业的规范化发展，公益慈善组织必须推进工作队伍的职业化、专业化；选拔、培养热心慈善事业、与时俱进、具有创新能力的高素质人才；大力加强慈善工作队伍的道德素质建设，营造甘愿为慈善事业工作的组织文化氛围；广泛普及志愿服务理念，大力发展慈善义工队伍，促进慈善志愿服务快速发展。

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（责任编辑：高静）

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