论我国社区矫正制度及其完善

论我国社区矫正制度及其完善

王秀芳

摘要：

社区矫正是我国目前正在广泛开展试点工作的一种新型的非监禁性的行刑制度和刑罚处置措施。我们对社区矫正的概念、性质、适用范围、矫正机构及人员配置、社区矫正的执行，都应该有所认识，同时，我国的社区矫正制度有待于进一步完善。

关键词：社区矫正非监禁刑法律完善

The rectification of community is a new way of non-confinement punishment being tried out in China. A clear cognition of the rectification of community, including its definition, property, applying range, rectifying agency, staff deployment and the execution, is required. Meanwhile, further perfection is needed.

Key words: rectification non-confinement perfection 社区矫正（Community correction）是相对于监狱矫正（Prison correction）而言的一种新型行刑方式，它在我国属于一项试点工作，但在20世纪西方国家是一种普遍实行的，并被联合国预防与控制犯罪组织予以肯定和认可的。从2003年开始，我国在六省市开始试点尝试，2005年又增加了十二个省市，试点工作已经取得了一定的成效，并逐步在全国推广。但是，由于中外刑罚文化存在着较大的差异，社区矫正的内涵及外延也有了较大的差异，而我国现行法律又未对社区矫正作出明确的规定，在推行社区矫正的过程中必然会出现各种各样的问题，本文拟对此做一点研讨。

一、社区矫正制度认识

2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这一规定给社区矫正做了一个基本定位。

（一）社区矫正的性质

就性质而言，社区矫正在我国和西方国家法学界及司法实践中，认识有着较大的差异。社区矫正的性质，就是社区矫正的法律属性。根据上述概念，在我国，社区矫正普遍被认为是一种非监禁的行刑方式。而在西方国家，社区矫正不仅是一种非监禁的行刑方式，而且本身就是一种刑罚方法，如英国的社区服务，由法庭判决或者决定罪行比较轻的犯罪人到社区中进行一定时间无偿劳动的刑罚处罚，这种刑罚方法比监禁刑要轻，但比纯粹的缓刑要重，是一种具有中等程度惩罚性的制裁手段，①这就是一种典型的社区矫正刑。所以，西方国家中社区矫正不仅是一种行刑方式，而且是一种刑罚处罚。

从我国社区矫正的概念入手我们就可以看出，社区矫正是一种刑罚执行活动，是与监狱监禁矫正相对的刑罚执行活动，是在非监禁状态下矫正犯罪人犯罪心理和行为恶习并促使其顺利回归社会的刑罚执行活动。因此，社区矫正的性质是刑罚执行活动。同时，在社区矫正对象中涉及到缓刑和假释的考验期考察，这种考察活动并非刑罚执行活动，只是一种非监禁措施，所以，社区矫正的另一种性质就是它也是一种非监禁措施的执行方法②。它与对刑满释放人员和解教的违法青少年的安置帮教、人民调解以及社区的其它社会工作有着本质上的不同。这种不同主要体现在刑事执法活动中包含了对犯罪人的惩罚功能。作为一项刑事执

法活动，社区矫正是对特定罪犯的刑事执法活动，而且是在社区中实施的刑事执法活动。

（二）社区矫正的适用范围

根据《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，社区矫正的适用范围是被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。

1、被判处管制的

管制刑是我国独创的一种刑罚方法，是我国刑法五种主刑中惟一的非监禁刑，是指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制一定的人身自由，由公安机关管束和群众监督改造的刑罚方法。依照我国刑法规定，被判处管制的犯罪分子是不予关押，在社会上执行的，其参加劳动的，实行同工同酬。作为管制刑执行机关的公安机关，同时也是维护社会治安秩序的行政机关和刑事案件的主要侦查机关，由于警力所限，使得司法实践中对被判处管制的犯罪分子出现了不管不制的现象，在刑法的修订中，就有废除管制刑的呼声。①尽管最终保留了管制刑，但其行刑方式的改革是势在必行的。将管制刑的执行纳入社区矫正之中，能够改善管制刑的执行现状。

2、被宣告缓刑的

根据我国刑法规定，对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，确实不至于再危害社会的，可以宣告缓刑。所以，缓刑适用的实质性条件，就是适用缓刑确实不至于再危害社会。缓刑是附条件的不执行原判刑罚。在开展社区矫正试点之前，我国司法实践中缓刑的适用率是较低的。根据刑法规定，被判处缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。但实际上没有规定所在单位或者基层组织如何配

合，而公安机关又限于警力不足，不能够真正对犯罪分子进行实质性考察，使得缓刑犯的执行，类似于管制刑。从国外情况看，基本上各国都设立有专门的缓刑执行机构，而我国并没有类似机构。现在我们将缓刑犯的考察纳入社区矫正制度，必将会对缓刑的适用带来深远的影响。

3、暂予监外执行的

暂予监外执行是我国监禁刑执行的一种特殊方式，是对由于存在某种法定事由而不适宜在监内执行刑罚的一种变通执行方法。包括：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不至于再危害社会的。依照我国刑诉法规定，对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。由此可见，公安机关是暂予监外执行的执行机关。但我国刑诉法对于如何执行未作出任何规定，致使监外执行处于放任自流的状况。

4、被裁定假释的

假释是我国刑法规定的一种行刑制度，它是针对被判处有期徒刑或者无期徒刑的犯罪分子，由于其在服刑期间，能够认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，假释后不至于危害社会的，附条件的提前释放的一种制度。可见，假释是一种对服刑中改造良好的罪犯设定的一种奖励机制，被假释的犯罪分子，要接受公安机关的监督。目前世界上许多国家都设立了专门的假释监督机构，专门负责对假释犯得监督管理，而我国依然是归于公安机关负责监督，监管体制设置的缺憾，导致了我国目前假释的使用率极低。把假释犯的监督管理纳入到社区矫正范围，可以依法对其实施管理，提高假释的使用率，并且增强假释犯的改造效果。

5、被剥夺政治权利并在社会上服刑的

剥夺政治权利是我国刑法规定的一种附加刑，附加刑的特点就是既可以独立适用，又可以附加适用。除判处死刑或者无期徒刑，附加剥夺政治权利终身外，

判处拘役或者有期徒刑而附加适用剥夺政治权利的，其刑期从主刑执行完毕之日或者假释之日起计算，判处管制而附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利刑与管制刑同时执行，单处剥夺政治权利的，刑期从判决确定之日起计算，无论是哪种形式的剥夺政治权利，其刑罚的执行都应该是在社会上进行的，其执行机关同样是公安机关。剥夺政治权利是要监督犯罪分子不得行使刑法第54条规定的各项权利，完全可以交由社区矫正机关予以监督。

（三）社区矫正的机构及人员

依据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（以下简称“办法”）规定，省、市、县各级司法行政机关应当设立社区矫正工作领导小组办公室，作为同级社区矫正工作领导小组的办事机构，负责指导、监督有关法律、法规和规章的实施，协调解决相关部门矫正工作中遇到的重大问题；乡镇、街道司法所具体负责实施社区矫正，履行具体矫正职责。

根据上述分析，社区矫正的对象是五类人员，而五种情况下，法定的执行机关均是公安机关。就刑罚的执行机关来讲，我们知道，死刑立即执行和罚金、没收财产刑是由人民法院执行的；司法行政机关所属的监狱以及劳动改造管理机关负责有期徒刑、无期徒刑及死刑缓期两年执行刑罚的执行，实质上是监禁刑的执行；其他的非监禁刑以及非监禁措施的执行，属于公安机关。社区矫正的开展，会带来一定的困惑，在社区矫正中，如何处理司法行政机关与公安机关的关系？公安机关在社区矫正制度中承担什么责任？都是需要解决的问题。“办法”规定：司法行政机关应当与公安机关密切配合，对拒不服从管理教育、情节严重，或者有重新犯罪嫌疑的社区服刑人员，及时提请公安机关依法处理。

根据《山西省社区矫正试点工作方案》规定，省社区矫正工作领导组成员由省委政法委、省民政厅、省财政厅、省劳动保证厅、省编办、省综治办、省监狱管理局组成，办公室设在省司法厅。各试点市、县（市、区）、乡（镇、街道）

也要分别成立社区矫正工作领导组。部门职责中涉及到人民法院、人民检察院、公安机关各自的职责，并明确规定司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关做好对社区服刑人员的监督考察，乡司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。由此可见，我们所形成的是“政法委统一领导，司法局组织实施，政法各部门协作配合，司法所具体执行”的工作格局，其中人民法院是缓刑、假释、管制和剥夺政治权利的矫正对象的审批机关；监狱管理局是监外执行的矫正对象的审批机关；公安机关仍是对矫正对象实施监管的执行主体。司法行政机关具体负责实施社区矫正工作，组织力量对矫正对象进行监管和教育矫正。

社区矫正工作者是由司法所工作人员、有关社会团体成员和社会志愿者组成的。这是符合社区矫正的特性以及世界社区矫正发展趋势的。但是，现在我国试点区社区矫正工作人员的配置，只是一个权宜之计，因为社区矫正是一项专业性、法律性、政策性都极强的工作，需要有较高专业水平以及道德修养，经过严格的选拔、考核以及培训，配置专门的具有资格的社区矫正队伍才能够完成的。我们可以借鉴外国经验，建立缓刑官、假释官和矫正官制度，从每年参加司法考试的合格人员中，选拔出优秀的社区矫正专业队伍。社会志愿者，应当由品行端正并且具有一定学识与身份的社会学、心理学、教育学、犯罪学学者或者专家组成。《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》要求，社区矫正工作人员应进行培训，其“目的是使工作人员明了在改造罪犯、确保罪犯的权利和保护社会方面的责任。”①“应确保志愿人员在执行其任务时不发生事故，不受伤害和不承担公共责任，他们工作中所引起的经核准的开支应得到偿还，他们为社区福利提供的服务应得到公众的承认。”②

（四）社区矫正的执行

在“办法”中对社区矫正的具体实施，根据对象的不同，做了针对性的规定，因为目前我国正在开展的是较大范围的试点工作，在各省（市、自治区）展开试点工作时，都各自制定了本地区使用的社区矫正实施细则，在具体操作中遵行。因为没有全国性的统一规定，导致各地做法不一，矫正措施及监督管理措施有着较大的差异，有待于法律作出统一规范。

二、社区矫正制度的完善

（一）社区矫正的立法完善：修改《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》，制定《社区矫正法》，让社区矫正工作人员有法可依。

实施社区矫正将涉及如何实现行刑社会化、经济化、开放化的问题，是一个长久的、极富挑战性的命题。然而在我国大面积试点的同时，立法滞后是一个最大的问题。没有法律支持社区矫正就无法可依，依法执法和不断探索之间会产生不同的看法和意见，会产生分歧。没有必要的法律支持，也会使工作人员无法可依，会出现管理尴尬问题或局面，如：一些试点前就住在社区内的假释、缓刑犯并不服从新设立的社区矫正，并不愿意参加这份“额外的劳动”。另外因为社区矫正是一项专业性、政策性很强的工作，所以没有专门的、专业的工作人员就很难达到既定的、预想的效果，很难达到真正改造罪犯的目的。全国人大应适应社区矫正这个新事物，及时修改和补充《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》，增强社区矫正有关内容。现在的管制、缓刑、假释、剥夺政治权利等四种刑罚以及暂予监外执行的适用范围太窄，适用条件太原则、太抽象，缺乏可操作性，适用程序不完备，执行机关权力分工不明确，所以这种局面导致执行难、流于形式，使用数量太少的问题。要修改《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》，制定《社区矫正法》扩大社区矫正的适用范围。根据这两年社区矫正的试点经验，并借鉴国外的成功做法，尽快地出台一部全国统一的《社区矫正法》，对社区矫正的机

构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务等作出明确而详细的规定，为社区矫正工作提供强有力的法律支持。

将五种刑罚的执行权归于行政司法机关。司法行政部门是行政机关，工作遵循的原则之一是法无明文规定不得为。为避免法律空白而出现工作漏洞，为维护社区矫正工作的严肃性，全国人大在制定的《社区矫正法》中，应赋予基层司法所工作人员必要的行政强制执行权。在矫正对象无故不参加矫正活动、脱管或违法对抗时，可以行使必要的强制管理手段，以维护法律的尊严与权威。

（二）依法建立社区矫正专门机构，配置专门的矫正队伍，明确规范社区矫正机构及矫正工作人员的职责和义务。

在司法部、司法厅、市司法局下设立社区矫正局，各县（市）司法局设立社区矫正处，乡镇司法所设立社区矫正办公室。加快司法体制改革步伐，由中央到地方，自上而下的成立统一领导的社区矫正管理机构。加大基层司法所的建设力度：一是进一步落实体制编制调整的有关规定。司法所行政和业务归口管理，增加编制，及时补充缺编人员，充实基层，明确司法所的工作职责；二是制定和公开社区矫正工作的流程，加强监督与制约，增加社区矫正工作的透明度；三是加大对基层司法干警的培训教育力度。着力提高政治信念、专业素质、服务水平，努力建设一支整体素质高、综合实力强，既能解决复杂矛盾又廉洁奉公的社区矫正队伍。

配置专门的具有资格的社区矫正队伍，社区矫正工作者的角色是执法人员而不是社会工作者，只不过执行的地点在社区内，法律上社区矫正工作者角色的不确定，会导致其权利与责任的不确定，从而其执法主体合法性问题也难以确认。在政法院校设立社区矫正专业，主修社会学、心理学、法律学、矫正教育学，罪犯改造学等必备学科，为蒸蒸日上的社区矫正工作供应合格人才。这样一方面可

以使中国非监禁刑真正落于实处；另一方面，给社区矫正一个合法身份，避免无法可依而引起的执法尴尬。

（三）社区矫正的操作完善

（1）在制定《社区矫正法》的同时，要制定对判处各种刑罚的罪犯以专门的矫正方案、实施细则

要首先考虑每个社区的特长及可以矫正罪犯的种类，还应考虑罪犯的特长，然后对罪犯和社区具有针对性的“各就各位”，充分利用社区和罪犯各自的长处和优越条件进行矫正，优势互补。结合罪犯的改造情况及其他多种因素对罪犯进行再犯预测。法官在裁判时要主要参照这份报告，进行社区矫正听证制度（人员包括同监室罪犯、亲属、被侵害社区公众、将要服刑社区的公众、一些专家学者等），具有针对性的判处在某一个特定的社区服刑；然后矫正工作人员根据这个报告制定具体的操作方案，具有针对性的罪犯改造方法，有利于提高罪犯改造质量。

（2）不断加强社区建设，制定考量矫正效果的一系列标准

在罪犯服刑的同时要不断的加强基层社区建设，为罪犯创造一个加快再社会的良好条件。制定矫正效果的评估体系，一方面防止矫正工作人员在操作中的徇私舞弊，要形成社区矫正工作人员工作责任制，充分调动矫正工作人员工作积极性；另一方面，可以预防社区矫正工作人员消极的“行政不作为”，不切实履行职责而放任自流的情况，另外还可以考评罪犯改造状况，适用减刑、加刑的必要，有利于调动罪犯的改造积极性，以致于罪犯迅速再社会。

国家财政部应制定《社区矫正工作经费使用管理管理》，根据各地的经济发展情况，确定各地方每个社区矫正对象所需费用，再由地方财政列入当年的政府财政预算，由市、区（县）级司法局根据社区矫正工作进展情况，及时拨付给基层司法所，完善审计检查制度，确保专款专用，解决司法所因经费紧张而无法开

展工作的难题。

（3）设立社区矫正对象帮助保护机制

市场经济从某种程度上讲就是竞争经济，我国市场经济体制的确立加剧了就业竞争，社会企业有大量职工下岗或失业。同时，市场经济又是知识经济，知识经济时代的来临使社会更加需要知识与技能型人才，而社区矫正对象普遍文化层次低下，职业技能匮乏，加之社会上一部分人对他们持有疑心、抱有偏见，使他们参与社会就业的竞争能力大大下降。面对这样的就业形势和安置压力,如何保障矫正对象的生活、就业等等将是非常艰巨的难题。

社区矫正经费应包含三个部分：一是政府矫正机构的基本费用，包括办公机构设施筹建费用、矫正工作基本设施费用和运作费用、公务员工资、志愿者培训费用、志愿者及社会工作者的交通或误工补贴费用等；二是非政府矫正机构的部分运作费用，含民间组织和官民协作的非企业性质社团组织的部分运作费用等，如上海市的新航社区矫正服务中心采取政府购买服务的方法参与社区矫正服务工作；三是矫正对象专门帮扶机构的费用。后两项费用中大部分费用将用于矫正对象的职业技术培训、就业指导、心理矫正以及生活、居住和疾病医疗等必要的救护。

社区矫正是与监禁行刑相对应的刑罚执行方式，原则上社区矫正工作的费用也应当与监狱经费一样由国家财政加以保障。而我国目前的客观状况是，监狱的行刑费用仍有一部分需要通过组织监狱生产予以弥补。因此，社区矫正的费用一下子由国家计划出大量的经费来予以保障，似乎是一个不轻松的话题。据了解，当前各试点地区的社区矫正经费尚未列入同级财政预算规划，还主要依靠政府的临时性拨款和司法行政机关工作经费的自行调剂，至于矫正对象的帮助保护资金更是难有着落。对矫正对象的帮助保护，国家与社会有责任和义务将其纳入整体发展规划，妥善解决他们面临的生活、就业等方面的困难和问题。一是积极渗透

社会工作理念和工作方法。要建立专职社区矫正执法队伍，建立专业化的社区矫正工作者队伍。积极运用社会管理的理念，积极组织社团和社会工作者参与试点，确立平等、尊重、接纳、助人自助、注重教化的社区矫正模式。克服思想偏见，消除和减弱对出狱人员的歧视，增强他们的社会认同感和自信力；树立政府主导推动，社会多方参与的社区矫正工作观念，充分整合社会资源，落实多渠道帮助保护措施。二是丰富帮助保护的内涵。在社区环境下，罪犯易受歧视而心理自卑，或进一步演变为一系列的心理障碍。对矫正对象及时进行心理危机的预防和干预，有助于解决心理问题、树立生活的勇气和信心，对提高矫正效果作用明显。心理矫正起点高，难度大，需要专门人才操作进行，因此，在社区矫正中依托心理矫正机构和专业人才，研究心理矫正项目和开展心理矫治是十分必要的。三要在惩罚与帮助保护之间形成一种互补关系。惩罚性是刑罚的本性，无惩罚性便无刑罚。对矫正对象的帮助保护是建立在社区行刑的基础之上的，否则，社区矫正机构就成了社会福利机构。要克服重监管轻矫正的现象，也要克服超越刑罚的界限进行帮助保护，要力求在两者之间寻求一种均衡，使帮助保护措施的落实与刑罚的执行相得益彰。帮助保护的感化措施能在一定程度上减弱惩罚的负效应，激活其悔过自新的内在动力。但片面、过分地强调对矫正对象的帮助保护，甚至脱离现实社会的经济发展水平去谋求矫正对象的帮助保护，就会损害刑罚的惩罚机能，背离社会的正义要求。