处理中央与地方关系的关键_财权与事权的合理划分_魏星河
中央与地方事权划分改革的探讨
成绩中国社会科学院研究生院硕士课程论文论文题目：中央与地方事权划分改革的探讨姓名：准考证号：系别：专业：课程名称：2017年月中央与地方事权划分改革的探讨摘要：事权划分改革是中国建立完善的市场经济体制的关键一环。
本文分析了本文研究了中央与地方事权划分改革实施的原因，梳理了中央与地方事权划分改革实施的进展，提出目前经济改革存在的问题，并给出了相应建议，以期为未来我国进一步深化改革提供参考。
关键词：事权划分；改革；问题；对策一、引言随着改革开放的步伐，中国的经济发展和社会进步。
在此期间，改革深入发展，其深度超过了历史上的任何经济改革，其广度涵盖了人们生活的方方面面。
财政改革是中国建立完善的市场经济体制的重要一环，其重点就是各级政府事权与财力的匹配，需要将事权合理化、清晰化，然后内在衔接、统筹协调，才能够实现整个改革体制的正常运转。
本文分析了分析我国实行中央与地方事权划分改革的原因，总结财政分权改革的进展，提出目前经济改革存在的问题，并给出了相应建议，以期为未来我国进一步深化改革提供参考。
二、实行中央与地方事权划分改革的原因（一）中央财政集中化不利于经济增长。
税收共享制度的改革使金融权力上移，但事务权越来越集中在地方政府。
后来形成的共享税制进一步加剧了财政权力的不匹配，让地方政府通过转移支付来平衡收支。
但是，转移支付系统未能克服软预算约束的问题。
地方政府将利用债务发展地方经济。
此外，预算外资源的下放形成了土地财政，这使地方政府能够获得预算外收入。
预算内的集中化导致财务权利的不匹配越严重，预算外的权力下放的效果越强。
加上中央经济发展目标的要求，债务和预算外收入占地方经济发展资金的很大比例。
但是，债务融资的泡沫经济性质和土地融资的不可持续性已经是公认的事实。
因此，通过债务融资和土地融资筹集资金的方式不利于经济的可持续发展，即中央财政集中化的经济发展方式不利于经济增长。
（二）事权划分已经具备一定基础由于我国经济社会迅速发展，政府税收收入越来越多，政府提供基本公共服务的能力和保障水平也在不断提高。
我国政府间财权与事权划分存在的问题及优化配置建议
我国政府间财权与事权划分存在的问题及优化配置建议作者：谭莹来源：《时代经贸》2012年第03期【摘要】1994年的分税制改革，将我国政府间事权和支出责任在中央和地方之间进行了划分，并与财权分配相结合，初步建立了符合市场经济要求的政府间关系基本框架。
党的十七大报告指出，新一轮财税体制综合配套改革要以事权与支出责任划分改革为切入点，推动支出体制与收入体制联动改革，健全各级政府事权及“支出责任与财力匹配、与财权相适应”的新体制。
本文主要从财政支出结构的角度对我国政府间财权与事权划分存在的问题进行了分析，并提出对二者优化配置的建议及设想。
【关键词】财权；事权；收入划分；转移支付一、分税制财政管理体制下我国政府间财权与事权划分存在的问题事权是指处理事务的权力或职权。
财权，或称财政权限，与事权相对应，是指政府在取得和管理财政收入方面的权限，主要是课税权和税收征管权。
根据社会主义市场经济体制的基本要求，1994年1月1日起我国进行了分税制财政管理体制改革，十多年的实践证明，分税制改革取得了明显效果，基本适应了社会主义市场经济的要求。
但是，改革也留下了事权与财权不相匹配的弊端，制约了地区间基本公共服务均等化的推进。
（一）分税制体制安排中，中央与地方收入划分不尽合理，地方税体系不完善1、税收权限过于集中，地方政府缺乏税收立法权。
我国中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央。
地方没有履行事权所必需的税权，影响了地方因地制宜采取税收政策，积极组织收入，发展地方经济的积极性。
2、地方政府缺乏主体税种。
中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或共享税；而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，导致地方缺乏足够而稳定的税收来源。
理论上和各国实践中一般作为中央税的增值税、企业所得税在我国划为中央与地方共享税，既不利于中央宏观调控，也不利于生产要素在全国统一市场的自由流动和区域均衡发展。
而应该属于地方税的营业税、城市维护建设税带有共享税性质，导致地方财政缺乏独立的主体税种，不利于地方财政收入稳定增长。
我国中央与地方政府间事权划分问题原因及建议
我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议作者：张欣王卫昆来源：《时代经贸》2011年第05期【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。
本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。
【关键词】财力事权匹配；事权划分建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。
党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。
“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。
而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。
而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。
如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。
一、中央与地方事权划分现状及问题目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分：表1-1 现行中央地方财政支出划分以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。
构建稳定的中央与地方财政关系
构建稳定的中央与地方财政关系（一）强化中央事权和支出责任要适时调整中央与地方政府之间的事权划分方法，与经济发展阶段相适应，保证各个层级政府的支出责任和其财力相互吻合。
整体来说，公共服务的受益范畴实际上必须和承担这一服务的政府层级相互适应，完善中央以及地方财力和事权的分配体制，优化收入划分和财力配置，确保落实支出责任，最大限度激励地方政府提供公共服务和筹集收入的积极性。
借鉴财政联邦制国家的实践经验，我国应当从两两关系的理顺推进到各种关系的整体理顺。
总体上应积极考虑实现中央、省、市、县级的组织结构，遵循整体化体制划归，一级政府（政权）、事权、财权、税基（费基）、产权、举债权（用债权）、预算，不准许部分满足的发生，也不准许借助中央以及省级从上到下展开转移支付，达到各级、各地政府“财权与事权相协调，财力与事权相匹配，事权落实于操作层面的支出责任之上”的境界。
在中央与地方事权划分的过程中，我国也可积极考虑明确法定主体和履职主体，借助履行职责主体的手段来明确事权最后落实的流程划归到哪一级别的政府以及支出责任的担负是不是履行事权的主体[5]。
（二）完善转移支付，推动财力下沉要更快完备财政转移支付体制，调整变革转移支付结构，强化财政均衡功能，实现区域间财政能力基本均衡。
更深层次的健全政府间转移支付体制，构建相应的转移支付体系，促使一般性转移支付的比重不断提升，并且专项转移支付更加规范，在数额方面也会不断缩减，削减对地方政府配套方面的标准，减少立项的随意性和盲目性，在着重发展事件以及突然发生的事件当中可以借助专项转移支付，例如重大灾害的援救以及节能环保产业和新兴产业。
不仅靠“自上而下”的纵向“家长型”转移支付制度，还需要横向“兄弟型”转移支付制度，建立省级和市县级之间的横向转移支付制度，促进各地区基本公共服务均等化，促进保障横向平衡机制[6]。
（三）加强法律体系建设，厘清责权范围落实财政法定原则，清楚地掌握中央政府以及地方政府的职能和责任，确保其规范。
宪法下当代我国中央与地方关系的重构
宪法下当代我国中央与地方关系的重构内容摘要：目前我国宪法中中央与地方分权不明确，必须重新梳理中央和地方的关系，在宪法下重构中央与地方关系。
本文分析了我国中央与地方关系的特殊性和当前面临的主要问题，提出了在宪法下中央与地方关系可选择的路径，并着重讨论了以宪法保障下的法律分权制来重构中央与地方关系。
关键词：中央与地方关系地方自治法律分权宪法保障引言：中央与地方分权以及地方自治问题是宪法的基本问题之一，二者的分权是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。
中央与地方权力配置如果缺乏严格的法律规范，往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力薄弱；另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。
我国要成功实现社会转型必须重构中央与地方关系，如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷入社会危机之中。
因此，必须在中央权力与地方权力之间保持一种相对平衡，依法建立一个有效率、有内聚力的中央权力和其领导的有效率、有向心力的地方权力。
一、中国中央与地方关系问题的特殊性和目前存在的主要问题我国人口众多，幅员广阔，中央与地方关系自古以来就是棘手的问题。
过去我国没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，即中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。
中国自身特殊的国情，是世界各国所不能够比拟的，也是在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。
当代中国中央与地方关系中的一些突出问题是在改革开放以来，由于市场经济的导入而引起的利益分配问题所引发的。
其主要表现为：财税方面：中央与地方财政体制改革推动了分权化的进程。
分税制改革根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管，经过十多年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。
论我国中央和地方事权与财权的改革思路
仇 野
摘 要 ：正确处理政府间事权与财权的划分 问题既可明确政府间的职权分工 ，又减 少了矛盾 ，平衡 了利益。就我 国 目前而言 ，中央与 地 方的事权 财权 关系呈现 了一定界定模糊 ，关 系混乱的局面 ，缺乏相应法律规范的调 整。我们可以 从城外 的相 关法律 实践 活动着手 。完善 我 固的 《 宪法》 、《 中央与地 方关系法》 等 ，加强 法律对事权财权的调控力 ，稳步对我 国政府 问事权与财权的划分作 出改革。 美键词 ：中央 ；地方 ；事权与财权 改革中央和地方关系的核心 内容便在于事权和财权 。所 谓事权指某 级政府 在公共事务和服务中应承担的任务和职责有哪些 ，它反现 的是 各 级政 府管理事务职能职责的区分 ，突出的是上下级行政隶 属关系 。而 财权是指在法律允 许下 ，各级 政府 对财 政 的控制 、管 理 、使 用权 的 支 配。主要包括税权 、收费权及发债权 。事权与财权 的两 者息息相关 ，财 权 是事权的财政基础 ，事权为财权提供政治保障 ，同时也是 中央和地 方 的政治体制问题。因此如何平衡这两者 的关系 。关系到 了一 国的经济 发 展 ，甚至是政治稳定 。从历史经验来看 ，中央是需要集权 的，否则 “ 一 放就乱” ；但对地方管的太紧是不行的 。所谓 “ 一收就死” 。 我圈中央和地方事权财权的现状与 问题 我国地域面积辽 阔，民族文化繁多 ，东部经济 ，政 治 ，文化较 中部 和西部地区发达 ，区域发展不平衡 ，中央对地方 区域 的事权 和财权管 理 也有重有轻 。但 中央管 的过死 。地方就失去动力 ，管 的宽松 ，中央 就失 去权威 ，因此 ，历来 的政治家和统治者都 十分重视 中央与地方 的权 力配 置 ，从分封制 到郡县制 ，郡 国制 ， 行省制 ， 再 到中华 民国时期 的民主共 和思想 ，我 国在历史上尽管经历 了很多形式 的分裂 ，但 在实质 中仍一 直 处在 “ 大一统” 的指导下 。从历 史纵 向上 看 ，我 国政 府 间的事 权财 权 的划分经历 了三个 阶段 。第一 阶段是从新 中国的建立 到社会主义三 大改 造的完成 ，在 《 共 同纲领》 的指 导下 ，我 国构 建 了 “ 中央人 民政府 统 领导地方 ，中央与地方 有各 自的职权 范围 ，两者 职权范 围不得 冲突 ， 按照管理事务 的性质 ，先 由中央人 民政府委员会制定 法则规定 ，再 根据 地方实情落实 ” 的分权模式 。第二 阶段是从三大改造完成后到改革 开放 时期 ，这一 时期 国家 的政治 环境 ，经济文化环境 均处 在不稳定 状态 ，我
浅论中央与地方的财政关系
浅论中央与地方的财政关系作者：陈硕峰吕晓聪来源：《沿海企业与科技》2008年第01期［摘要］文章结合新中国成立以来财政体制的发展，探讨中央与地方财政关系的变动情况。
要重塑中央与地方关系，深化财政体制改革，必须实行中央适度集权和地方适度分权相结合的混合体制。
因此，要合理平衡中央与地方的事权与财权，合理划分中央与地方的税收，建立规范化的政府间转移支付制度，还要发挥法律和政策在明确划分中央和地方事权过程中的作用。
［关键词］事权；财权；分税制；转移支付［作者简介］陈硕峰，广西财经学院教务处助理工程师，中央财经大学在读研究生，研究方向：财政学，广西南宁，530003；吕晓聪，广西财经学院两办行政科助教，中央财经大学在读研究生，研究方向：财政学，广西南宁，530003［中图分类号］ F810 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）01-0043-0003中央与地方的关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织——国家的一种政治关系。
中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。
中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一，也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。
它是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的问题。
以下将结合我国中央与地方财政关系的历史和现状，从合理平衡中央与地方的事权与财权，合理划分中央与地方的税收，建立规范化的政府间转移支付制度等方面，浅论中央与地方的财政关系。
一、我国中央与地方财政关系的现状党的十四大确立了社会主义经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，从而在理论上结束了双轨制的经济体制。
与此同时，国家确立了分税制的财政体制。
分税制是对财政包干体制的根本否定，涉及中央与地方财力和财源的分配、调整，触及各地方的既得利益。
分税制按照中央与地方的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，由中央与地方两套税务机构分别征管。
财力与事权如何匹配
财力与事权如何匹配马海涛;姜爱华【摘要】中央与地方职责错位，“政府财力与事权相匹配”如何破局？合理划分各级政府间的事杈与财杈，是当务之急。
【期刊名称】《人民论坛》【年(卷),期】2007(000)024【总页数】2页(P16-17)【关键词】政府财力;匹配;事权;中央与地方;合理划分;政府间;职责【作者】马海涛;姜爱华【作者单位】中央财经大学财政学院院长、教授;中央财经大学财政学院讲师【正文语种】中文【中图分类】哲学政法>>基本云共服务均等化的财政挑战财力与事权如何匹配中央与地方职责错位，“政府财力与事权相匹配”如何破局？合理划分各级政府间的事权与财权，是当务之急。
何合理划分各级政府间的事权与财权，健全财力与事权相匹配的财税体制，有利于从制度上保证公共财政服务于和谐社会的构建，是当前迫切需要解决的任务。
政府“ 越位” 与“缺位” 并存，中央与地方职责缘何错位？事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。
财力是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的能力。
当前我国财税体制中事权划分不清、财力与事权不相匹配的表现主要有：政府事权范围与市场作用范围界定不清。
我国政府事权界定存在着一定程度上的“ 内外不清”问题，市场与政府职能的界定不明确，政府“越位” 与“缺位” 并存。
政府“ 越位” 主要表现为：政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等。
政府职能“ 缺位” 主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。
事权重心偏低j 财权与事权不对称。
从行政级次上看，事权下移、财权上移，事权配置与各级政府行政和财政能力不适应，较低级次的政府承担着较多的事权。
2006年地方政府财政收入占财政总收入的 47.20/0；财政支出占总支出的 75:30'/0 。
近年我国省级政府在向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍要提供多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。
浅论转型时期中央与地方关系
浅论转型时期中央与地方关系[摘要]正确处理中央与地方关系一直是我国面临的重大实践课题和理论课题。
建国以来,我国在这方面进行了长期不懈的努力,取得了一定的成绩,但仍然存在许多问题。
当前,我国正处在体制转型的关键时期,深入探讨和正确处理中央与地方关系,显得尤为重要。
[关键词]中央与地方关系构建思路转型时期一、现状与问题我国是一个单一制国家,长期以来实行的是中央高度集权的行政管理体制。
在中央与地方关系结构中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。
地方政府从属于中央政府,受中央政府的直接控制。
地方行政机关既是地方权力的执行机关,又是国家行政机关的下级机关。
地方政府的权限源于中央政府的授予和划定,中央政府可以根据需要予以扩大或削减。
地方政府做出的许多决定都须得到中央政府的批准。
建国后,我国政府虽然在中央与地方的关系方面进行了多次大的调整和改革,但由于种种原因,改革调整后的管理体制表现出极大的不适应性,出现了混乱和分散的局面,削弱了中央的权威,影响了全国的整体利益和社会经济的发展,于是,政府又立即予以纠正,狠抓整顿,强调集中,上收权力,实行紧缩。
由此可见,我国中央与地方的关系从整体上说仍属集权型。
建国以来,我国中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权,权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环。
集权时,地方完全依附于中央,失去了活力和积极性;放权时,中央权威被削弱,宏观调控乏力,形成“弱中央,强地方”的不协调的格局。
这种单纯收放权力的徘徊循环给我国的经济建设和社会发展带来了极大的消极影响。
造成这一局面的原因主要有以下几个方面:1.职权划分缺乏科学界定及法制规范。
改革开放以来,中央向地方放权让利成了中央与地方关系改革的基本特征,然而中央应该在哪些方面放权,放多少权,没有通盘考虑和科学论证,下放了一些不应该下放的权力,中央与地方权限范围不清,权力归属不明,权力划分具有很大的主观随意性,难以形成稳定的规范的中央与地方权力格局。
中央和地方财权事权关系问题研究
中央和地方财权事权关系问题研究作者：范崇鑫来源：《赢未来》2018年第21期摘要：科學合理划分中央与地方的财权与事权关系，是处理好中央与地方政府间关系的关键，对于政府职能的高效发挥和经济社会的发展有着重要的意义。
本文通过研究中央和地方府之间关系，发现中央与地方财权事权与支出责任划分过程中存在的问题并提供解决思路。
关键词：中央，地方，事权，财权一、我国中央与地方政府事权与财权划分的理论基础谭建立（2007年）从国内生产总值、GDP增长率较高年份等多角度因素进行数量分析，提出了统一中央与地方财权、事权关系的数量调控方案。
文政（2008年）以中央与地方政府间混合型事权博弈为研究主线，初步构建我国中央与地方政府间支出事权关系的研究体系。
寇铁军、周波（2008年）从政府间事权财权划分的法律安排、财政支出结构角度进行了国际比较分析。
钟晓敏、叶宁（2010年）提出了一个同时考虑财政需要和财政能力的简单的均等化转移支付公式。
二、中央与地方财权事权与支出责任划分过程中存在的问题（一）缺乏法律依据，使得权责划分过程困难重重第一，我国还没有制度税收基本法作为税收法律体系的母法，来统帅、指导、协调各单行税法、法规，对税收共同性问题进行规范。
第二，地方税收立法权长期无法落实，税收立法权过分集中。
我国宪法规定，各省、自治区、直辖市在不违背宪法和其他全国性法律法规的前提下，可以根据本地区实际，制定本地区的税收法律。
但现行的18个税种，只有个人所得税、企业所得税和车船税完成了全国人大的税收立法程序，其他15个全部是由国务院制定的税收条例或暂行。
并且，省级以下地方政府，尤其市地级政府，也没有税收立法的权力，依照本地区实际情况来制定相应的税收来对资源进行调配置。
第三，大多数税收法规是人大授权国务院制定，行政机关较立法机关制定的法律，立法层次、权威性、法律效力和稳定性都较差。
（二）中央与地方之间事权划分不清晰，地方政府承担事权过多第一，划分体系不够完善，缺乏系统的制度规范。
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处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分魏星河,刘堂山(中共江西省委党校,江西 南昌 330003)
摘 要:中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一,也是我国行政体制设置与合
理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。目前我国中央与地方的事权与财权的划分是非常模糊的,而借鉴西方典型市场经济体制国家的中央与地方财政关系,对我国进一步理顺中央与地方的关系,认识市场经济条件下中央政府与地方政府各自的事权范畴与职责都具有十分重要的意义。关键词:中央政府与地方政府;财权;事权中图分类号:F123·14 文献标识码:A 文章编号:1008-6463(2004)02-0015-04
收稿日期:2004-02-10作者简介:魏星河(1957—),女,江西临川人,中共江西省委党校公共管理学部教授,主要从事行政学、政治学教学与研究。刘堂山(1968—),男,中共江西省委党校公共管理专业2002级脱产研究生。
中央与地方关系是一个历史范畴。从根本上说,是以集权或分权为中心的物质利益基础中的社会政治组织———国家中的一种政治关系;它产生的必要条件是国家的存在,充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。中央与地方财权和事权是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的,并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言,在单一制国家,中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系;在联邦制国家,中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间,成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。尽管集权与分权、中央与地方是互为依存的、共生的,集权与分权的矛盾、中央与地方关系并存,但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。恩格斯曾指出,集权是国家的本质,国家的生命基础。每个国家必然力求集权,从专制君主政体起到共和政体止,都是需要权力统一的。但为了充分发挥地方的积极性和提高行政管理的效率又必须要适度的分权,这样就导致了中央与地方关系的经常性的调整与变动,不过无论是中央集权基础上的单一制,还是地方分权基础上的联邦制,都强调中央政府对宏观经济调控作用这一点。合理划分中央政府与地方政府的事权与财权范围是正确处理中央与地方关系的基本前提。一、我国中央与地方事权财权划分的现实状况我国是实行单一制的国家,在机构设置中也明显地体现了这一特点,即人们常说的“地方机构设置与中央机构的对口”。在宪法正文中对国家机构的规定明显地体现了单一制的国家结构制度。新中国成立之初,在中央政府与地方政府关系上选择了中央高度集权的体制,这不仅是中国几千年历史传统的影响,更主要是当时经济与社会发展确实需要高度集中强大的国家力量。在新中国以后的五十多年的历史进程中,由于经济建设的内在需要和社会政治环境的巨大变化,中央政府与地方政府的关系一直处在调整和变化之中,但高度集权是其基本特征。随着社会主义市场经济体制的初步建立,中国经济发展的不平衡性在短期内不可能消失,要加快中国经济发展的步伐,使地区发展有个性与张力,我国中央与地方的关系还需要进行重大调整。这是因为:1.中央与地方的事权模糊不清,影响了两个积极性的发挥。事权是指处理事务的权力或职权[1](P267)。我国宪法规定:中华人民共和国国务院,即中央人民政府是最高
国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令,统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作,管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务,领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事权:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的,它们有:行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。把法律规定与现实的中央政府事权和地方政府事权作一比较,我们可以看到:中央政府对地方政府的控制
第6卷第2期2004年4月江西行政学院学报JournalofJiangxiadministrationinstituteVol.6,NO.2Apr.2004是有充分的法律依据及前提的,宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的,几乎涵盖了所有方面。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定,没有明显的区别而几乎是一致的,除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板。在单一制———集权型政府结构中,中央政府对地方政府拥有足够的领导权,而这种领导关系在中国又往往以行政领导的方式出现。它一方面体现在国务院对地方政府的直接领导;另一方面是中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门的领导或业务指导,而地方政府各部门又是地方政府的组成部门。因此,中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种领导关系再加上前述的事权划分上的模糊,地方政府不得不处在一种基本上软弱无力的地位。近些年来,这种状况虽有所改观,但总体框架没有实质性变动。也正是由于事权与财权的模糊,既使中央政府陷入了繁杂的小事之中,没有太多的精力考虑全盘的事务,也使得地方政府在处理本区事务中受到财力及权限的束缚而表现出缺乏责任感。2.中央与地方的财权的不确定性,使地方政府不能有充分财力解决地区事务。财权是中央与地方关系中最重要又敏感的中枢神经。所谓财政权限,或简称“财权”,是指政府在取得财政收入、安排财政支出,以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限。[2](P374)财政权限在各级政府间的划分,是分级财政的核心内容,也是任何一种财政体制的主要内容。可以说,财政体制所要解决的主要问题,是如何在各级政府间划分财政权限,即“分权”;而不是分割财政收入,即“分钱”。财权关系从广义上的概念理解,它包括中央政府和地方政府在政府资产所有权、大型项目的审批和投资权以及财政税收等方面的权力关系,中央政府和地方政府的关系,实质上就是整体利益和局部利益的关系。正是由于中央与地方政府财权与事权的不确定,使地方政府容易产生许多短期行为,或是突击把有限的资源耗掉,不用白不用;或是不敢动用资金,因为自己没有所有权。根据政府的职能来确定事权,财政支出的划分应以事权的划分为基础,合理划分中央与地方的财权,使财权与事权相匹配,这是处理中央与地方关系的关键。首先市场经济中的政府职能界定,判断是否存在市场失灵,是界定现代政府活动范围必不可少的基本前提。而市场失灵的各种表现说明没有来自市场以外的力量加以干预,市场经济将无法解决它自身存在的各种矛盾,这就为政府进入社会经济生活提供了原动力。要矫正市场失灵,政府应涉足市场不愿参与或无力参与的领域。政府既要引导竞争,又要限制垄断;既要讲究效率,又要注重社会公平;既要经济稳定发展,又要抑制通货膨胀。因而从现代政府与社会关系的角度划分政府职能,可以说政府的职能主要是稳定、配置、分配三大职能。一般地说,稳定的职能主要由中央政府履行,这里所说的稳定是事关全局的大稳定,而涉及全局稳定的事权和财政收支权限应归中央政府及其中央财政所有;分配职能也主要由中央政府履行,有关收入再分配的事权和财权应主要由中央政府及其财政履行;配置的职能主要是与资源使用相关,因此与配置相关的事权和财权应主要由地方政府及其财政掌握。总的说来,由于公共产品的受益范围不同,提供产品的主体也有区别。受益范围为全国性的公共产品应当由中央政府及其财政提供:受益范围具有地方局限性的公共产品可由地方政府及其财政提供;而每一受益区域里的社会成员应就提供的公共产品和劳务进行支付,分别缴纳全国性税收和地方性税收,使中央与地方的财权与事权统一,走出“有利的大家抢,无利的没人管”的怪圈子,这就必须明确地划分中央与地方的事权与财权的界线。二、西方发达国家在中央与地方的事权与财权划分上的一些措施如何处理中央与地方的事权与财权是每一个国家治理过程中会遇到的问题之一。西方发达国家在处理中央与地方关系的主要措施就是有一套比较固定的在中央与地方的事权与财权划分中的可行性做法。透视这些典型国家中央与地方事权与财权关系,对我们认识市场经济运行中的各国财政体制的个性与共性,为我国中央与地方的事权与财权的合理划分有借鉴意义。1.明确划分中央财权与地方财权。以美国为例。美国联邦政府和州政府没有上下级隶属关系,分别具有立法、行政、司法三种权力。美国的地方政府比较庞大,主要包括市政府、县政府、乡镇政府、学校区政府、特别区政府[3](P39)。联邦政府主要负责联邦行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障,以及对
若干类研究、发展项目的资助等方面。州、地方政府主要负责州、地方行政、社会福利、教育、债务、彩票、治安、消防、交通管理、公用事业、以及州和地方基础设施等[4]。
美国各级政府的财政收入来源基本上是按各级政府的事权划分的,以保证各级政府有稳定的财力来源。联邦、各州、各地方政府,有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动,具有自己相对稳定的收入来源。美国各级政府的财政收入实行分税与共享税相结合的分税制体制。其中,个人所得税是三级政府都征收的税种;公司所得税和消费税是联邦和州两级政府都征收的税种;销售税是州和地方政府共享的税;关税、遗产税、赠与税、社会保险税为联邦政府特有的税种。预算支出方面是美国联邦预算主要负责国防、外交、各项社会福利和救济、社会安全和联邦政府行政、国债的还本付息、资源和能源支出,司法部门和地区发展等方面的支出。州和地方政府承担地方性财政支出,主要包括教育、基础设施、公共福利、保健、公交和消防以及债务等支出。另外值
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