论行政生态平衡

论行政生态平衡

摘要行政生态平衡包括行政个体、行政团体、行政整体的平衡以及行政系统与社会环境诸要素间的平衡。如果行政系统的能量变换和物质循环处于平衡状态，系统的活动就能正常开展；否则系统活动将失调，平衡难以实现。关键词生态平衡行政系统行政环境 1 引论行政生态学是借用生态学研究生命主体与其环境相互关系和作用的理论与方法，研究行政系统与社会之间相互关系的一门科学。行政生态平衡主要指通过生态系统的平衡模拟来研究行政生态系统与社会环境系统的平衡关系。行政系统与社会环境之间怎样才能实现平衡，不仅是行政管理的发展方向，更是行政生态学研究的最终目的。1.1 行政系统的构成生态学将生物的存在形态分为个体生态学和群体生态学，群体生态学又可分为动物的族群生态学及植物的群落生态学。与此对应，行政系统也可从三个方面理解：首先，任何行政系统都是由“有意识、有感觉、有逻辑、有思想，能够对行政生态环境做出积极反应”的行政个体构成的有生命整体，所以“行政个体是构成行政系统的最小细胞，一个行政系统由成千上万个行政个体所组成”。行政生态平衡的维持首先要考虑行政个体与社会间的平衡，这有赖于行政个体的活动及心理状况。其次，行政活动既包括个体的独立活动，也包括团体的合作活动，其中，团体的合作活动又具有不可低估的作用。行政团体就像一个蚁群，它可以“在一片混乱之中精确无误、专心致志地工作着，……但是孤立起来，蚂蚁们一个个却都那么柔弱无力”。能否将个体力量转变成团体力量，进而更好地谋求行政生态平衡，成为行政系统能否有效工作的另一关键。最后，任何一个行政系统都是一个整体，团体只是其子系统，整体就像“一个很大的、会移动的呼吸菌的菌落，它操纵着一个由细胞核、微管和神经元组成的复杂系统，为细菌们的家庭欢乐和生计工作着”。各类团体系统要构成一个整体，并最终实现行政生态平衡，就要按照一定的原则和结构组合起来，这样，从团体系统组合看，就形成了整体系统；从行政系统结构看，就构成了行政体制。 1.2 过渡型社会的行政特征“棱柱型”行政是由“融合型”向“衍射型”转化时变迁中的行政。发展中国家社会变迁受外部作用影响较大，属“外发型变迁”，所以变迁顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面，难度不断增大，且在变迁过程中难免会出现三者脱节的现象，因而需时时注意行政生态平衡。我国是发展中国家，行政生态问题属过渡型社会里的问题。里格斯教授在其著述中曾着重讨论过“发展中国家—过渡型社会”的行政问题，他认为过渡型社会的行政属于“棱柱型行政”，具有三个基本特征：一是重叠性。过渡型社会里的近代行政组织与传统社会里的功能性组织，彼此重叠存在，一旦行政组织不能发挥其应有功能，一些非行政组织如家族、宗教团体、同乡会等便会来完成其任务，因此造成机构重叠，使合法机构丧失权威性并使之受控于非法机构。二是异质性。这“是指一个社会，在同一时间里，同时显示出不同的制度，不同的行为与观点”，在这里行政功能既可由高度专门化的机构执行，也可由非常普遍化的机构执行。三是形式主义。它“是指理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离”，形式主义可视为一种假性发展，对真正的行政发展极具阻碍力。“一些改革家可以便宜地把西方先进的制度原原本本搬回来，许多衙门修建起来了，许多行政上的新制度建立起来了，可是这些新制度却不是已经建构化的，因此十之八九有名无实。”

1.3 平衡概念长久以来，平衡这个词总给人一种错觉——平衡是保守、消极、落后的代名词；不平衡才是进步、积极、超前。这种错觉源于将平衡与静止当成同义语，认为平衡就是固定不变、停滞不前。这

完全是一种误解。没有运动、没有发展就不会有平衡。例如在一个城市里，成千上万的人每天骑自行车上班，骑车过程本身就是维持平衡的过程，不会在车上维持平衡，也就不会骑车，我们难道能说骑车不是运动，不是前进？自然界的许多现象并非人们所想象，是静止不动的，恰恰相反，它们极具变动性。这些现象看来是具体、逼真、可轻易掌握的，事实上，许多变化的道理常常极为复杂、难以捉摸。例如，森林生态系统的生物成分（植物、动物、微生物）和非生物成分（光、水、土、气、热等）都是动态的，森林生态系统在一定时间和相对稳定的条件下只有维持平衡，生活在其中的动物、植物、微生物才能正常生长发育，生物量和生产力才会不断增大和发展。人体的生理现象——消化系统中的进入饮食、排泄粪便；循环系统中的动脉、静脉；神经系统中的兴奋、抑制；呼吸系统中的吸入氧气、呼出二氧化碳等——也无时不在维持着动态平衡，一旦它们中的任一环节发生障碍，将会导致人体生理失调、生病，甚至死亡。因此，人类的日常生活和生理作用也只有在维持平衡的基础上，才能前进和发展。2 行政生态现代社会科技发展日新月异，资讯传播一日千里，行政系统自然要面对层出不穷的挑战。但是，社会要发展，人类要前进，行政系统就必须尝试以新的、不同的取向来迎接和解决这些挑战，肩负起生态学所强调的永续发展的目标。行政生态平衡强调行政系统与社会变化间的动态平衡，“行政生态学将行政系统视为一个有机体，它在自身的‘生活过程’中要受到周围‘生态环境’中各要素的制约和影响”。正如生物学家康芒纳（Barry Commoner）说：“生态学的头一条定律是：世界上万事万物互相关联。”达尔文所谓“生命之网”，即指此种关联。2.1 影响行政生态的基本因素行政生态环境，简单说就是某一行政体系所在的整个社会中，呈现的一切行为形态与价值观念。美国夏威夷大学的弗雷德·里格斯教授在讨论美国行政与其环境的关系时，区分了5种影响行政的因素，分别为：①经济因素。经济体系提供行政的发展力量，行政则给予经济活动必要的协助与方便；行政体系产生于一定的经济条件和经济要求之上；行政生态平衡需要行政系统与经济要素间达成平衡关系，如果二者缺乏平衡，就会阻碍社会经济的发展，造成行政系统失调。②社会因素。它主要指社会组织。里格斯教授把社会组织分为两类：一是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族等；二是以利益关系为纽带结成的人为团体即社团，如教会、政党、工会等。就动态平衡关系来看，家庭和家族在农业和过渡社会中对行政构成的影响最为显著，“其主要结果是造成行政上的‘裙带主义’。……这种现象使得官僚成员的行政行为受制于家族而不受制于其所属的官僚组织”。在现代工业社会中，社团对政府和行政则有着重要作用。③沟通网。它包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量等使整个社会相互沟通的种种手段。一个社会的沟通水平越高，越容易在更多的问题上达成共识；反之，政府在行政过程中会面临较多不同的意见和麻烦。④符号系统。即社会政治符号系统，包括政治神话、政治法则、政治典章等。里格斯教授认为，政治神话包含着一些直接影响人民的政治意识，如西方国家的政治传说更多的包含了“主权在民”、“人生而平等”、“天赋人权”等观念，东方的政治神话则更多的包含了“君权神授”等观念。

⑤政治架构。“就动态的平衡关系来看，公共行政的一些技术性工作，虽然可能不带有政治的意味，但就整个行政工作的的性质以及所有行政工作人员的利益讲，行政与政治的关系，其实是十分亲密的。”可见，政治与行政是融为一体的。行政靠政治的领导，政治则靠行政实现其目标。凡能找到与政治架构动态平衡的行政体系皆成就显著，而未达成者，均成效不大。以上5种因素息息相关、交互影响，它们具有“不同生物都有的一种倾向，那就是结合在一起，建立联系，生长在彼此的体内，回返到早先的秩序，只要有可能就一块儿过下去。这正是世上众生之道！就如同细胞，不管它是人的、兽的、鱼的、

鸟的或虫的，只要给予机会和合适的条件，跟任何其他细胞——不管多么天差地别的——在一起接触，都会与之融合。细胞质会毫不费力地从一个细胞流向另一个细胞，细胞核会结合，于是至少在一段时间里成为一个细胞，有着两个完全的、不同的基因组，准备双双起舞，准备生儿育女”。

2.2 行政生态的发展“行政生态系统是一个复杂的运动的系统，它的能量变换活动生生不息，从而形成了行政系统持续有效运转的动力”。保持行政生态平衡，最重要的是保持行政系统与社会间能量变换的动态平衡，它包括：（1）保持二者能量变换的容量平衡。“如果社会不能提供真正有素质的行政人才，便无法弥补行政系统中行政人员的新陈代谢，进而造成平衡失调和恶性循环”。不是人人都具有实现行政生态平衡的素质——“假使我们每个人都具有所有这些素质，就好象蚂蚁一样自动化，那我们一定会失去多样性；假使我们按遗传程序规定生来都会弹一手好钢琴，那我们也许永远不能学会理解音乐；假使我们走路或蹦跳人人都一样，从来都不从自行车上摔下来，那这个世界也就不会这样有趣了”。一旦素质不完全的人员进入行政系统，又通过行政系统的运动制造出新的行政人员，他们就会一起对行政系统的循环过程产生副作用。行政系统的能量变换主要是在“行政生产者”、“行政消费者”和“行政分解者”之间进行，三者间的动态平衡极为重要。如果行政生产者生产的过多或过少，要么无法适应社会要求，要么超出社会要求；如果行政消费者消费的过多或过少，要么越过权限，要么没有完成己任；如果行政分解者分解得过多或过少，要么没有足够需求，要么需求过度。每一部分产出量的多或少，不仅由其自身决定，还由另外两部分和其他的因素决定，但无论如何三者间输入、输出的平衡都是行政生态平衡的一项基本条件。（2）保持二者能量变换的比例平衡。“比例平衡是指行政系统要能足以输入社会所提出的必要要求并能及时输出”。如果行政系统容量小、处理过程慢、机制不健全，就会造成行政系统与社会间能量变换不平衡，并导致以下情况出现：或者行政系统非常庞大，但是无法面面俱到地应付全部社会需求；或者行政系统过于狭小，根本无力满足社会需求。（3）保持二者能量变换的速度平衡。从行政生产者到行政消费者再到行政分解者，能量变换的速度应基本一致，一旦“行政生产者不能及时‘光合’需求并传达给行政消费者，行政消费者不能及时‘消费’需求并下达给行政分解者，行政分解者不能及时‘分解’需求并形成更高要求，行政生态平衡则难以实现，过快亦然。各环节都要以其他环节的及时反应作为前提条件”。 2.3 正确认识行政生态行政改革涉及社会的方方面面，是一项长期、复杂、系统的工程，要取得成功我们就需要对改革的行政环境有充分和正确的认识。它包括：（1）正确认识行政环境中的主要方面和次要方面。我国行政环境的主要方面有：政治上，实行人民代表大会制度，政党制度是由中国共产党领导的多党合作、政治协商制度，建立了完整的立法、司法、行政系统等；经济上，我国经济发展迅速，并已初步建立起社会主义市场经济体制；文化上，教育、科学、文化等各项事业均取得了巨大成就，科学的意识形态在社会生活中逐渐占居主导地位。此外，还要充分认识次要方面有可能带来的负面影响：政治上，党政关系不顺、腐败风气盛行会对党和政府同人民群众关系产生不利影响；经济上，生产力水平偏低、各地区的经济发展水平层次不齐，国有企业改革困难重重等会为行政改革带来阻力；文化上，教育科技水平总体落后的客观现实及传统文化思想对改革的阻碍、西方外来思想对改革的冲击等等常常成为行政改革停滞不前、寸步难行、循环往复的主因。（2）正确认识行政环境的外在表象与内在实质。我国社会形态属过渡型，行政类型则属于棱柱型。“明确地说，传统社会结构与现代社会形态的同时存在，正是过渡社会的特色。”例如，有些地方虽已建立了完整的科层制政府，但在精神实质上政府人员并未达到韦伯在科层制理论中所论述的水平，实际工作中政府人员擅自更改办事规程、违背上级命令的现象时有发生。（3）正确认识行政环境的多样性。行政环境不仅有国家、地区之别，还有城乡、专业领域和层级之别。因此，在改革过程中不能搞“一刀切”或“一个模式”，因地制宜、因级制宜、因行业制宜制定改革措施，方能取得行政改革的成功。各种行政环境其实都在按照自身的轨道不停运行，并不需要我们“对它们说什么悄悄话”，就整体而言，

“整个安排是一个生态系统，其中每一部分的操作都由其他所有部分的状态和活动制约着”，所以事情通常是顺利地进行着，只要提供尽可能多的自治权给它们，然后在一般情况下尽可能少的约束它们，抱最好的希望就得了。地球上的生命是多样的，所有生命皆有其本身的意义，生命与生命之间相互关联，唯有彼此尊重，生命才能获得真正的成长，精神也才能得到满足。（4）正确把握外国的先进经验。在学习外国先进经验、技术的过程中，要特别注意行政环境的差异性。外国正在抛弃的东西，可能是我们需要学习的东西；而外国正在推行的东西，可能是我们暂时无法学习的东西。3 结语生态系统的能量变换是一个动态过程，在此过程中，各生物有机体按其执行的功能可分为：生产者有机体即绿色植物；消费者有机体即动物和人类；分解者有机体即真菌、细菌等。生产者、消费者和分解者之间是交互循环的过程，三者的功能互相配合使生态系统的能量变换顺利进行。行政生态平衡则需要使担负着行政生产功能、行政消费功能和行政分解功能的主体在物质和能量输入、输出之间向相对稳定的阶段发展，使行政力度和生产效率不断变大。行政系统能否有效地生产、消费、分解也是决定行政成功与否的重要条件，任一环节发生故障都会引起行政生态系统的疲软或瘫痪。至此，已不难看出，行政生态平衡是经常的、持久的和必要的，平衡被打破是暂时的、过渡的和有条件的。我们要维持行政生态系统的平衡，只有这样，社会资源的利用率和生产率方能得到保证和提高，行政系统方能获得整体进步。