中国开征碳税问题研究详细技术报告

6
减排的同时，将其对经济的不利影响降到最低限度。 正是基于这些因素的考虑，财政部财政科学研究所近年来致力 于包括炭税在内的环境税收制度以及节能减排财税政策措施的研 究。2008 年 7 月，能源基金会立项《中国开征碳税问题研究》 ，使 我们在这方面的研究工作得以快速推进。自本项目立项以来，课题 组会同相关协作单位的专家开展了大量调查研究工作，包括与政府 相关管理部门官员一起赴广东、山东、辽宁等地进行实地调研，参 加相关部门组团赴德国、瑞典等国考察，对国内外与能源消耗、环 境保护、相关税费政策等问题进行了系统的调查研究和分析，并取 得了相应的科研成果。课题组先后于 2008 年 7 月和 2009 年 2 月在 北京召开碳税问题研讨咨询会，邀请国家发改委、财政部、环境保 护部、国家税务总局等决策部门的有关领导，以及发改委能源所、 环保部环境规划研究院、清华大学、税务总局税收科学研究所和财 政部财政科学研究所等研究部门的专家，共同探讨在中国开征碳税 的必要性、可行性以及基本制度建设等问题。 课题组经过将近一年时间的研究，并充分吸收各方面专家的咨 询意见，经反复修改和完善，形成了这份研究报告。本报告在必要 的理论分析和国际经验借鉴基础上，对我国碳税的基本税收制度以 及开征碳税的“路线图”提出了基本的设计思路。我们认为，在中国 开征碳税的条件基本成熟。根据开征碳税的模拟效果分析，我国在 近期实施碳税政策也是可行的。本报告提出，在中国开征碳税的近
附录： 附录：碳税 CGE 模型 --------------------------------------------------------70-84
主要参考文献 主要参考文献 -------------------------------------------------------------------85-87
2009 年 9 月 September, 2009
1
能源基金会资助项目
《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》
详细的技术报告
财政部财政科学研究所 课题组
2009 年 9 月
2

《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》 课题组主要成员
苏 明（财政部财科所副所长，研究员） 傅志华（财政部财科所研究员） 许 文（财政部财科所副研究员） 李 欣（财政部财科所副研究员） 王志刚（财政部财科所副研究员） 梁 强（财政部财科所助理研究员）
一、开征碳税的必要性和可行性分析
（一）碳税的概念 研究碳税首先必须对碳税进行概念上的认定，还需理清碳税与能源税、环 境税之间的关系。 简单而言，碳税就是针对二氧化碳（CO2）排放征收的一种税。更具体地 看，碳税是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料（如煤炭、天然气、汽 油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。而能源税一般是泛指对 各种能源征收的所有税种的统称，包括国外征收的燃油税、燃料税、电力税以 及我国征收的成品油消费税等各个税种。1 比较起来，碳税与能源税之间既相互联系，也存在着一定的区别。两者的 联系为： （1）在征税范围上，碳税与能源税有一定的交叉和重合，都对化石燃
7
期政策目标是，通过出台对对煤、石油、天然气等化石燃料消费的 税收政策，形成符合我国实际国情的碳税制度，控制温室气体的排 放，表明我国在应对全球气候变化和环境保护方面的坚定立场；同 时，通过碳税政策实现能源的节约和其他污染物的减排，促进国家 “十一五”规划设定的节能减排目标的实现。开征碳税的长期政策目 标是，应对全球气候变化、节约能源和保护环境，发展低碳经济； 提高能源效率，协调能源、经济和环境的关系，实现我国经济社会 的可持续发展；建立人和自然和谐的关系，为建设生态文明和环境 友好型社会提供政策保障。当然，我国碳税的开征涉及到国际协约 中发展中国家在应对全球气候变化上承担的责任、我国政府在应对 全球气候变化上的态度、与现有对能源征税的税种之间的协调、矿 产资源和能源等生产要素价格形成机制的完善程度、制定相关法律 等多方面因素的影响。为了推动碳税出台，减少碳税实施的阻力和 负面效应，碳税制度设计还需要遵循渐进的改革思路，采取低税率 起步、以后再逐渐小幅度提升等措施。 在本课题的研究过程中，杨朝飞司长、史耀斌司长、贾康所长、 周凤起研究员、姜克隽研究员、胡秀莲研究员、孙钢研究员、王金 南研究员、葛察忠研究员、沈宏处长、黄运副处长，世界自然基金 会的杨富强博士，以及能源基金会的齐晔教授、胡敏女士等专家， 给予我们宝贵的指导。在此，我们表示诚挚的谢意。当然，这个报 告的文责由课题组自负。此外需要说明的是，本报告只是以财政部
三、我国开征碳税的制度设计方案 --------------------------------26-34
（一）碳税的开征目标和原则 ----------------------------------------------26-27 （二）碳税税制要素的设计 -------------------------------------------------27-33 （三）碳税的其他制度规定 -------------------------------------------------33-34
一、开征碳税的必要性和可行性分析 --------------------------7-14
------------------------------------------------------------7-8 （二）征收碳税的理论基础 --------------------------------------------------8-10 （三）我国开征碳税的必要性 ----------------------------------------------10-12 （四）在我国开征碳税的可行性 -------------------------------------------13-14
（二）征收碳税的理论基础 碳税作为环境税的一种，其征收的理论基础与环境税是一致的。从理论的 形成和发展来看，主要有以下理论基础： 1、环境的负外部性 环境的负外部性，也称外部负效应或外部不经济，不仅包括生产中，而且 包括在消费中。从生产来看，整个生态环境是自由财富，在对环境的污染和破 坏不征税的情况下，企业不负担污染和破坏环境的社会成本，这样会导致企业 在追求利益最大化的过程中，对生态环境造成污破坏。解决生产的外部不经济 问题就是要求企业为污染和破坏环境付出代价。而从消费来看，一种消费品如 果在消费过程中对环境产生了消极作用， 而产品价格中只包括了通过市场机制 形成的成本，消费者没有未使用过程中的这种副作用付出相应的代价，就形成 了消费中的负外部性，消费的外部性会导致无效率的结果。 2、庇古税理论 庇古税理论 英国经济学家庇古（Pigou）接受了外部性理论，他认为要使环境外部成本 内在化， 需要政府采取税收或者补贴的形式来对市场进行干预。 在其著名的 《福
《中国开征碳税问题研究》 中国开征碳税问题研究》 Research on Levying Carbon Tax in China
详细的技术报告 Full Technical Report
财政部财政科学研究所 Research Institute for Fiscal Science 课题组 Research Team
四、我国碳税的实施框架设计 ---------------------------------------35-42
（一）碳税的功能定位 -------------------------------------------------------35-37 （二）碳税的实施路线图 ----------------------------------------------------37-40 （三）开征碳税的相关配套政策 -------------------------------------------40-42
5
前 言
大量使用化石燃料使得向大气中排放的温室气体增加，导致全 球性气候变化和环境变化，这已成为国际社会普遍关注的热点环境 问题。由于二氧化碳（CO2）是最主要的温室气体之一，能源系统 又是最主要的 CO2 排放源，因此目前温室气体排放控制的重点集中 在能源系统 CO2 排放的削减上。 在各种减缓气候变化的政策工具中， 碳税被认为是减少碳排放的一种重要经济手段。目前世界上已有一 些国家征收碳税，如芬兰、瑞典、丹麦、荷兰、挪威、日本等，效 果较好。还有一些国家和地区也在积极探索之中。 中国作为能源消耗大国和 CO2 排放大国之一，节能和减排的压 力也与日俱增，节能减排工作已经成为政府重要的政策目标。除全 面采取必要的法律、行政措施外，包括环境税（碳税）在内的经济 政策措施，自然成为推动节能减排的重要手段加以考虑。碳税虽然 能够取得显著的减排效果，但征收碳税将会在一定程度上影响能源 的价格、能源供应与需求，从而对经济增长等方面造成影响。因而， 有必要就碳税问题及其对我国社会、经济、环境等方面的综合影响 进行深入研究，从而合理制定相关的碳税制度和政策，在促进节能
8
财政科学研究所课题组提出的一项研究成果，其中的观点和主张不 代表任何政府部门的原则倾向。虽然课题组下了很大功夫，但碳税 是一个十分复杂的问题，报告涉及的研究体系、研究内容和基本结 论，可能还有不妥之处，敬请各有关方面提出批评意见。
9
中国开征碳税问题研究
节能减排是落实科学发展观， 解决我国发展中面临的能源和环境的双重压 力，建立环境友好型、资源节约型社会，实现可持续发展的必然要求。碳税有 利于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化， 通过增加能源的使用成本以 达到减少能源消耗的目的， 所以开征碳税是促进我国节能减排和建立环境友好 型社会的有效经济手段之一。本报告从理论与实践的结合上，就开征碳税的相 关重要问题进行了较为深入、系统的研究，推出了我国开征碳税的基本思路和 建议，以供国家宏观决策部门参考。
五、我国开征 我国开征碳税 开征碳税的效果预测和影响评价 碳税的效果预测和影响评价 ----------------------43-69