检察机关参与公益诉讼的法律问题研究
检察机关参与环境公益诉讼的理论与实践
行 为 或督促 其履 行 民事赔偿 责任 ；也通 过 传统业 务如 民事 抗诉 以实 现公共 利益 的维 护 。① 文 以个案 本 的方 式来考 察我 国检 察机 关提起 环境 公益 诉讼 的实 践 ， 免 以偏概 全 ， 别是 个案 的选取 ，强 烈地反 难 特 映 了研 究者 自己的价值 取 向。但 是 通过个 案 的深入 解剖 ，细致 分析 ，不仅 给人 以生 动感 ，也给 人 以看 得 见 的方 式实 现司法 的正 义 。通 过 网络 搜索及 归类 总结 ， 当前 司法 实践 中检 察机 关参 与环境 公益 诉讼
检察机关参与环境公益诉讼的理论与实践
张永 进 彭嫂丽
随着 我 国社 会 的飞速 发展 与经 济建设 的不 断深入 ，社 会的利 益格局 发生 着深 刻变化 ，与此 同时 ，
侵害环境的违法行为时有发生 ， 但由于我国现行法律并未设立明确可行的环境公共利益司法救济制度，
于是 大量 关乎 侵 害环 境 的案件得 不到有效 解决 ，损 害环 境 的行为得 不到及 时有效地 遏制 。为 了有 效维 护 国家和社 会公共 利益 ，我 国各地 检察机 关在环 境 公益诉讼 实践 中不断探 索并不 断发展壮 大 。学 术界
复权 利 ，还包括 形成 政策 等 ；第 三 ，诉讼 利益 的超脱 陛 ，即当事人提 起环 境公 益诉讼 纯粹 为 了环 境 公 共 利益 。 因此 ， 笔者 所 言说 的环 境 公益诉 讼均 是在 此一般 意义 上使 用 的 ， 主要 是检察 机关 提起 的环境
作 者Байду номын сангаас位 ：西 南政法 大学法 学 院
对检察 机 关参 与公 益诉讼 的探索研 究呈 现热潮 。尽管 当前 现行法律 关于检 察机 关能否参 与及如何 参与 环境 公益 诉讼 的规定 尚不 健全 ，检 察机 关参 与环境 公益 诉讼 可 以通 过多 种方 式开展 ， 比如 支持起 诉 、 督促 起诉 和直接 起诉 。 随着社会 主义法 治进 程 的发展 ，检察 机 关参与环 境公益 诉讼 的程序 有待规 范 。
检察机关提起公益诉讼有关问题的思考
检察机关提起公益诉讼有关问题的思考[摘要]法律应赋予检察机关对公益诉讼的提起权，并从制度上进行切实保障，以维护我国法律的统一正确实施。
笔者从检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性及具体程序制度的构建等方面进行初步的探讨，以求教于广大同仁。
[关键词]检察机关；公益诉讼；研究一、公益案件的审理盲区迫切需要引入公益诉讼制度公益诉讼是指法律规定的适格主体按照法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院依法确认和保护所诉合法权益并排除侵害的活动。
公益诉讼与我们日常惯用的公诉有着不同的含义。
从法律的意义上说，公诉是指检察机关代表国家为追究被告人刑事责任而向法院提起的诉讼。
而公益诉讼则主要是针对涉及公共利益的民事行政案件而言，两者在主体、法律程序、诉讼对象等方面都有较大不同，因此应严格区分适用。
关于为维护国家和社会公共利益，我国宪法明确规定国家应通过有关机关对侵占或破坏国家和集体财产的行为、扰乱社会经济秩序的行为，污染环境等行为依法进行查处。
然而事实上，我们无法回避的是、在我国，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序等情况依然存在，并成为社会矛盾的重要层面。
具体表现为：一是通过非法手段侵占、破坏、浪费国有资产案件越来越多，国有资产流失严重，特别是在改制过程中，国有资产被低估或不评估、国有股不配股、不分红、国有资产被低价出让或入股、国有资产被无偿划拨或侵占等等导致国有资产以极快的速度在流失。
而一些国有资产管理部门职能弱化，无法有效肩负起保护国有资产的重任。
二是垄断、限制竞争、不正当竞争案件、侵犯消费者权益案件、价格违法案件等扰乱社会经济秩序案件对我国社会主义市场经济秩序造成极大冲击。
三是违反环境保护，造成环境污染事故或者自然资源遭受破坏的案件，对我们的生存环境和质量造成严重和无可挽回的影响。
应当说，对上述情况，我国都设立了相应的行政管理机关进行管理，但由于各种原因，这些行政执法职能没有得到很好行使和发挥，行政机关执法监督处于力不从心的地位，相关立法的不完善和相互脱节及处罚的滞后，形成了行政执法的盲区，使违法者得不到应有的处罚。
检察公益诉讼管辖制度存在的问题及对策
察 机 关 “一对多”带来的刑事附带民事公益诉讼案件 “一对多” 问题。以上海为例，在跨行政区划检察改 革之始，由上海铁路运输法院（以 下 简 称 “上海铁法 院”）集中审理上海市域范围内一审环资、食药刑事案 件 ，故 而 彼 时 上 海 铁 检 院 在 办 理 此 类 案 件 时 ，只需对 应上海铁法院但伴随法院对于环境资源审判庭建设 力度的不断加强，上海市高级人民法院又将一审环资 刑事案件交由此前已经成立了环境资源审判庭的崇明、 青 浦 、金山三区基层法院审理。如此，当前上海铁检 院在办理环资刑事案件时，需对应上海铁法院以及崇 明 、青 浦 、金山四个基层法院。根据两高解释第2 0 条 第 2 款规定，“人民检察院提起的刑事附带民事公益诉 讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”故当前上海 铁检院在提起刑事附带民事公益诉讼案件时也需到前 述四个法院开庭。前述情况或属个例，但需引起关注 的是，未来无论是开展刑事案件集中管辖，抑或是检 察公益诉讼管辖制度设计时，均需考虑检察机关与法 院的管辖衔接问题。
( 一 ）“省 内 跨 ” 管 辖 模 式
如前所述，就民事检察公益诉讼而言，基 于 “四 大 检察”全 面 协 调 充 分 发 展 的 要 求 ，基层检察院均 应 享 有 管 辖 权 ，不 宜 跨 行 政 区 划 管 辖 当 然 ，对于
[ 2 ] 参 见 林 平 ：《张 军 ：或 设 专 门 检 察 机 关 办 理 公 益 诉 讼 案 件 ， 实 现 跨 区 域 管 辖 》，彩 科 新 闻 网 /renmin_ prom.jsp?contid= 4 7 7 1 8 2 0 , 最 后 访 问 日 期 ：2020 年 9 月 30 日
检察公益诉讼制度若干问题思考
⑦ 在第二次全国法院环境资源审判工作会议，最高人民法院环境资源审判庭相关负责人对检察公益诉讼的二审庭审程序作了 明确： “第一，上级人民检察院并非二审程序中独立的一方当事人，也不是与原审公益诉讼起诉人共同作为一方当事人。第二，上级人 民检察院在二审庭审中发表意见的，可以在裁判文书中表述为‘派员参加了庭审并发表意见。’”
⑫ 钱祎、吴巍： 《道歉并赔 61 万余元！全国首例在线审理的互联网民事公益诉讼案宣判》，载浙江新闻网 2019 年 9 月 5 日， https:///news.html?id=1281686。
⑬ 最高人民检察院《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的调查方式“ ：查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料； 询问违法行为人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴 定、评估、审计；勘验、检查物证、现场；其他必要的调查方式。”《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定的调查方式“ ：查阅、 摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据 等；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查物证、现场；其他必要的调查方式。”
探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治 思维法治方式推进国家治理体系治理能力现代化的一项重要制度安排，更是基于检察机关作为国家法律 监督机关的宪法定位而新增加的一项检察职能。从局部试点到全面推开，五年多来，检察公益诉讼制度有 力促进了依法行政，维护了国家和社会公共利益，形成了公益司法保护的“中国方案”①。党的十九届四中 全会进一步要求“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”，充分肯定了公益诉讼检察工作， 为制度发展指明了方向。本文立足公益诉讼检察工作实际，针对实践中的困难问题，放眼域外公益诉讼制 度，提出对策建议，以期更好地落实十九届四中全会精神，推进中国特色检察公益诉讼制度科学发展。
食品安全公益诉讼惩罚性赔偿法律问题研究
食品药品监管2021-5含品去全公益诉讼惩罚性赂褚法律问题研免陈凤芝程潘峰摘要：惩罚性赔偿制度在消费公益诉讼中一直存在着是否适用、惩罚性赔偿金的计算标准、惩罚性赔偿金的分配方式等各种难题。
本文立足我国实际，在参考域外经验的基础上，提出食品安全公 益诉讼中适用惩罚性赔偿是必要且可行的、惩罚性赔偿金应在违法利润总额基础上适当加倍、成立专 门的公益诉讼基金账户管理惩罚性赔偿金等建议。
关键词：食品安全公益诉讼惩罚性赔偿计算标准分配方式一、食品安全公益诉讼适用惩罚性赔偿的必要性与可行性(一）必要性食品安全法自实施以来，有关职能部门进一步加 强食品市场的安全督查，食品安全形势整体呈现稳中 向好趋势。
饶是如此，仍有一些违法者为了攫取不法 利益，不惜触犯道德和法律底线，食品安全问题仍面 临挑战，需要在法治框架内，进一步加大食品安全违 法惩戒力度。
我国1993年颁布的消费者权益保护法，首次以特别法的形式确定了惩罚性赔偿制度。
而在 实际执法实践中存在的罚款数额少、定罪概率低、赔 偿范围窄等现象，使得一些处罚并未真正起扬善抑恶 的作用。
有学者在食品药品领域提出过“鼓励性惩罚”的观点，即一些表象上看的惩罚，本质上并未实现实 质正义，有时甚至产生鼓励违法者的反向效果。
0另外，惩罚性赔偿制度在私益诉讼中计算惩罚性赔偿 时，不是以食品价格的倍数，就是以损失的倍数来计 算惩罚赔偿金，其惩罚数额远不及违法生产经营者 的违法收益。
如此处罚，一方面，不仅不利于实现严惩 违法行为人的目标，反而可能变相的“鼓励”违法行为 人和潜在违法人继续进行违法活动；另一方面，如果受害消费者所花费的时间、金钱与可能获得的赔偿 金之间不成正比，受害消费者往往会选择放弃诉讼。
可见，私益诉讼中的惩罚性赔偿威慑此种违法活动的效果并不理想。
为弥补私益诉讼惩罚性赔偿对违法 者惩罚力度不足的缺陷，确保食品安全领域经营秩 序，应把惩罚性赔偿归人食品安全公益诉讼请求权的 范围。
析检察机关提起公益诉讼
以后 。鉴于我 国在法律 上对有关公共 利 益的保 护及救济程序 未作专门系统
要 弄清检 察机 关提 起公 益诉讼 ， 的规 定 ，且学术界对公 益诉 讼的内涵
指 检 察机 关 以 国 家法律 监 督 者 的 身份 首 先就 要了解公益的含义 。所谓 “ 厶 公 也没有 统一 ，所以说对什 ／ 是公益诉 对 涉 及 国 家利 益和 社会 利 益 而 无人 起 益 ”是 “ 讼还没有一个权威的界定。 笔者认 为： 公共利益 ”的简称 。 何为 “ 公 诉 的 案 件 ， 法 院提 起 诉 讼 ， 求 法 院 共 ” “ 向 要 ？ 利益” 又做何解？都是我们要 公益诉讼是指对侵犯公共利益的行为 ，
＝ 检察机关作为公益诉讼主体
（） １ 社会利益 ， 即全体社会成员或部分 的 必 要 性 实行 法律监督 、维护公 平正义是
同追 求的某种社会价值 ，要求以社会 检察机关 的根本职能 。检察机 关就是
【 者 简介 ： 作 关玉 新 （９ ０ ） 男 （ 伯 为本位 。 ２ 国家利益是以国家为本位 最合适的代表 国家利益和社 会利 益的 １７ － ， 锡 （） 族） ，辽 宁 北镇 人 ，辽 宁 北镇 市 人 民检 的 国家作 为主体 所拥 有的公 共利 益 ， 诉讼主体 。检 察机关工作人 员熟 悉法 察 院研 究室 主任 ，主 要 从 事检 察 实 用 如纳税人不依 法纳税就侵犯 了国家的 律 ，能够有效 地运 用法律手段维 护国 口 ０ ＲＮ ０ Ｉ ０Ｚ Ｎ０ 广 Ａ Ｉ 理 论 研 究；杨 红 （９ ６ ） 女 （ 族 ） 税收权 。但公 共利益不能单纯 的等 于 家利益和社会 利益 。在国家利益或者 ｛８－ ， 汉 ， 辽 宁 北 镇 市 人 民检 察 院 研 究室 主 任 ， 国家利益 ， 在统治阶级 占少数时 ， 国家 社会公共利益 受到 损害的时候 ，检察 主 要 从 事检 察 实 用理 论 研 究 。 利益 实际上 是 少部分人 特定 的利 益 ， 机 关作为 国家法律 监督机关 ，有 责任
检察机关行使公益诉讼制度探析
Legal Sys t em A nd Soci et y 蟹霞匪豳鏊鍪竺竺!型圭2f叁整I』圭塾垒辁器机关苻使公蓝误讼刹霞搡旃张雪峰摘要市场经济体制和社会主义法制建设的大背景下，新型的社会矛盾不断涌现，各种侵害公共利益的案件时有发生，法律尚未能紧随时代的步伐，现实中缺乏可靠的制度保障。
因此，被侵害的公共利益往往得不到救济。
重建我国的民事公益诉讼制度已势在必行，赋予检察机关公益诉讼权正是构建社会主义和谐社会过程中的司法体制改革的一个方向。
关键词检察机关公益诉讼必要性中图分类号；D9263文献标识码：A文章编号：1009-0592(2010)10-034-02一、检察机关参与公益诉讼制度概述伴随着社会的快速发展，以国家利益或社会公共利益为侵害对象的“公益损害”案件，如环境污染、垄断经营、消费者权益保护与劳动者权益保护在现实生活领域频繁出现，这类案件侵害的对象具有不特定性，如何提供救济成为我国法律实务中面临的新课题。
我国现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
”可见，只有公民、法人和其他组织因自己的民事权益受到侵犯或者与他人发生民事权益争议，才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其民事权益，而与案件没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼，至多也只有“支持起诉权”，我国法律原告一元化的规定，根本不能保护公益违法行为所造成或可能造成的损害。
民事公益诉讼是为了适应解决新型的社会矛盾而产生的法律制度。
其是与私益诉讼相对而言的概念，是指特定的国家机关和社会团体、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定他人利益的行为，寻求司法救济，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。
公益诉讼踏入历史舞台突破了对原告资格苛刻的限制因素，给世人提供了实行社会责任的有效途径，关心公益的一些个人、团体，不会再因自身与案件无关被法院拒之在法院大门之外；赋予检察机关依法作为社会公益代表提起诉讼资格，使得公共损害多了强有力的司法救济途径，能够更好的维护社会的公平与正义。
检察机关参与民事公益诉讼的理由及立法建议
依 照我 国《 宪法 》 规定 ， 察机 关 是 国家 法 律监 检 督 机关 ， 通过行使 法 律 监督 权维 护 公 共利 益 是检 察
机关 的神圣职 责 。曹建 明检察 长 指 出 ： 察 机关 要 检
《民事 诉 讼 法 》 适 当修 改 。 作
Байду номын сангаас
关键词 ： 察机关 ； 检 民事 公 益诉 讼 ； 法律 地 位 ； 案 范 围 ； 法 建议 受 立
中图 分 类 号 ： ９ ６ ３ Ｉ ｌ ． ） 文献 标 识 码 ： Ａ
．
文章 编 号 ： ０ ６ ４ ０ （ ０ ９ ０ —０ ６ —Ｏ １０ — ７ ２ ２０ ） ４ ０Ｏ ４
杨 三正 陈建敏 ，
（ ． 江 师 范 学 院 法政 学 院 ， 东 湛 江 ５ ４ ４ ； ．湛 江 市 人 民检 察 院 研 究 室 ． 东 湛 江 ５ ４ ０ ） １湛 广 ２０ ８ ２ 广 ２ ０ ０
摘 要 ：近 年 来 ． 群体 性 民事 侵 权 案 件频 发 ． 重侵 害 广大 民众 的 合 法 权益 ． 响社 会 和 谐 与稳 定 ． 为人 们 普 严 影 成
随着 我 国经 济 的不 断发 展 ， 社会 生 活 的复 杂 多
样化， 群体 性的 民事侵权案 件层 出不穷 （ 比如近年来 发 生的“ 丹红事 件 ” “ 寿 螺事 件 ” “ 苏 、福 、 辛弗 事 件” 、
“ 三鹿奶粉 事件” ） 等 。所有这 些事件 发生后 ， 均显现 出一个 共 同的问题 ， 即受害 人 如何 通 过法 律 途径 获 得救 助？这一 问题 的 提 出， 检察 机关 提 起 民事 公 使
检察机关行使公益诉讼制度探析
到严重 破坏 ： 断行业 因为 缺乏竞 争更 是肆无 忌惮 ， 垄 诸如 电信 局
铁路主 管部 门 ， 民航 主管 部门违 法提 高票 社 会公共 利益或不 特定 他人利 益 的行 为 ， 寻求 司法 救济 ， 向法院 纵 容 电信企业 乱收 费， 企业改 革过程 中 国有资产遭 受 “ 蛀虫 ” 害损 失严重 ： 象工 侵 形 起 诉， 由法 院依法 追究相 对人法 律责 任 的诉 讼活 动。 公益诉讼 踏 价 ； 入历 史舞 台突破 了对 原告资格苛 刻的 限制 因素 ， 给世 人提供 了实 程 ， 政绩工 程下是 一幕幕桥 梁倒塌 ， 路废弃 ， 史文物毁灭 的惨 道 历 行社会 责任的有 效途径 ， 关心公益 的一些 个人 、 团体， 不会再 因 自 剧。 不管是 直接提起 行政 诉讼还 是 民事诉讼 ， 果几乎 都是 无果 结 身 与案件无关被 法院拒之 在法院大 门之 外： 赋予检 察机关依 法作 而 终 。面对 这类 公益损 害 ，如何寻 求 司法救 济却遭 遇 了法律 空
人” 的身份 参与 诉讼 。 一制 度顺应 了二 战后 世界各 国对 公益权 这
法审判权保 护其 民事 权益 ， 与案件 没有直接利 害关系 的人或 组 益保 护的趋 势 ， 而 迅速 为两 大法系 的主要 国家 接受 。综上 ， 察机 检
织 无权 向人 民法 院提 起诉讼 ， 多也只 有 “ 至 支持起 诉权 ”我 国法 关成 为公益 诉讼 的主体 是历 史的选择 。 ， 律 原告～元化 的规定 ， 本不 能保护 公益 违法行 为所造成或 可 能 根 造 成的损 害 。民事 公益诉讼 是 为 了适 应解 决新型 的社 会矛盾 而
法律 尚 未能 紧随时代 的步伐 ， 实中缺 乏可靠 的制度保 障 。因此 ， 侵 害的公 共 利益 往往得 不到救 济 。重建我 国 的民事公 现 被 益诉讼 制度 已势在 必行 ， 予检 察机 关公 益诉讼 权正是 构 建社 会主 义和 谐社会 过程 中的 司法体 制改革 的一 个方 向。 赋
检察公益诉讼助力生态环境资源保护的研究
检察公益诉讼助力生态环境资源保护的研究摘要：某某经济带要发展离不开环境资源的保护，而司法保护是其中的重要一环，当前某某流域环境资源遭到破坏的现象时有发生、有的仍在持续，部分行政机关又存在着不作为的现象，违法行为缺乏有效监督，使生态保护方面留有监管空白。
检察机关提起生态保护公益诉讼，不仅弥补了法律监督的空白以及民间组织提起环境公益诉讼专业性欠缺的短板，也有利于完善公益诉讼制度、推进法治建设。
本文首先介绍了检察机关提起某某生态环境资源保护公益诉讼的意义，通过列举老河口市人民检察院在某某生态环境资源保护中的公益诉讼案例，找到当前存在的问题，在结合检察机关法律监督职责基础上，就如何增强检察机关提起环境保护公益诉讼等方面进行探讨，希望通过本次研究对检察机关在某某生态环境保护中的公益诉讼问题的解决做出一定的贡献。
关键词：某某生态环境资源公益诉讼问题对策一、检察机关提起某某生态环境资源保护公益诉讼的意义二、老河口市人民检察院在某某生态环境资源保护方面公益诉讼的具体做法（一）以诉前检察建议，倒逼行政机关规范执法就行政公益诉讼而言，诉前程序的目的就是督促行政机关积极履职、自我纠错，以节约司法资源，提高司法效率。
在保护某某经济带履职方面，存在着部分行政机关不作为、滥作为的现象，其违法行使职权会导致某某流域生态环境和自然资源持续受到侵害，因此只有将监督程序前置，积极的履行诉前监督程序，才能积极推动行政机关主动保护某某流域生态环境和自然资源。
以老河口市院为例，今年4月份，该院在实地调研中发现，该市汉江河道堤防内建有一儿童游乐场，属明令禁止的“违建”营业项目，该儿童游乐场不仅存在极大的防洪隐患，也会产生垃圾堆积，严重影响汉江沿岸的环境卫生。
同时，该儿童游乐场建于该市供水一公司提水口上游，该公司直接承担着全市居民饮用水的供给责任，给全市居民用水质量和安全造成不利影响。
据此，老河口市院依法启动公益诉讼诉前程序，分别向该市水利局、城管执法局、林业局三部门依法发出诉前检察建议，督促建议三部门加大监管力度，积极履职，及时采取措施，依法予以处置。
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2006年第6期(总第57期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heil ongjiang Adm inistrative Cadre I nstitute of PoliticsA nd LawNo .6 2006(Sum No .57)检察机关参与公益诉讼的法律问题研究刘文燕,唐嘉兴(东北林业大学人文与社会科学学院,哈尔滨150040) [摘 要]检察机关提起公益诉讼已成为多数国家的司法惯例。
根据我国检察机关参与公益诉讼的现状和主要问题,并借鉴国外检察机关介入案件的立法及司法实践经验,建议从理论上对检察机关提起公益诉讼的形式和范围进行严格限制,正确处理检察权、审判权和行政权之间平衡与制约的关系,针对公益诉讼案件的不同性质,动态调整检察权的参与程度。
[关键词]公益诉讼;检察机关;法律监督;检察权 [中图分类号]DF74 [文献标志码]A [文章编号]1008-7966(2006)06-0077-03 [收稿日期]2006-09-05 [作者简介]刘文燕(63),女,广东兴宁人,教授,黑龙江省人民检察院铁路运输分院挂职副检察长;唐嘉兴(8),男,辽宁沈阳人,5级环境与资源保护法学专业硕士研究生。
随着我国经济体制改革的逐步深入,在改革中侵害国家利益和社会公共利益的新情况、新问题也相应出现,这些问题大都存在共同的特征,完全可以通过共同的诉讼程序解决,这就是公益诉讼。
公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的活动。
由于公益诉讼案件所保护对象的特殊性,即公共利益,这就需要一个代表公权力的诉讼主体提起公益诉讼。
目前我国公益诉讼面临着诉讼主体缺失的现状,需要确立适格主体。
检察机关作为公权力的执行者,已经形成了自身完备的诉讼体系,设立检察机构的目的就是代表国家公权力行使诉权,可见检察机关成为公益诉讼的主体是必要且可行的。
一、检察机关参与公益诉讼的概念和主要特征 (一)检察机关参与公益诉讼的概念检察机关参与公益诉讼,是指检察机关为维护国家利益和社会公共利益,对损害公共利益的违法行为依法提起诉讼程序或以当事人等身份参加诉讼,请求审判机关对案件依法裁判的诉讼制度。
国家利益主要指国家对一些物质和精神财富的所有权、处分权,以及国家为进行公共事务管理所需要的秩序。
当国家的利益受到侵害时,政府就有义务行使公共权力制止侵害行为,保护国家利益的完整性。
(二)检察机关参与公益诉讼的特征与其他诉讼程序相比,检察机关参与公益诉讼有如下特征:第一,检察机关参与公益诉讼是检察机关作为特殊诉讼主体参与诉讼程序,检察机关享有某些特定的公权力,以确保有效维护公共利益,发挥检察权在诉讼程序中的特殊作用;第二,检察机关参与公益诉讼的诉讼对象,涉及的是公共利益,检察机关是公共利益的代表,提起的诉讼请求不涉及检察机关自身的利益,而是为了保护国家利益和社会公共利益;第三,提起公益诉讼的检察机关作为公诉人,既是原告也是法律监督者,主体地位具有双重性,既是诉讼程序的积极参与者,又是对诉讼程序的法律监督者。
二、检察机关参与公益诉讼存在的问题(一)理论上的不足在我国传统的检察理论学者的眼中,人民检察制度就是法律监督制度[1]3。
在这种理论构建下,检察机关的法律监督权和检察权受到严格限制,检察机关参与公益诉讼的法律制度出现空白,缺乏强有力的法律依据来支持诉讼。
在司法实践中明显体现出来,检察机关提起的公益诉讼案件,法院往往以诉讼请求与案件没有直接利害关系而不予受理或驳回起诉。
这就需要对法律监督权和检察权进行重新定义和解释,要多角度、全方位地实施法律监督,扩大检察权干预的领域。
(二)制度上的限制目前检察机关提起公益诉讼缺乏法律上的支持,受案范围仅局限于对国有资产的损害案件。
国外对检察权的定义不尽相同,检察机关参与诉讼的范围和形式相当丰富,但是我国关于检察权的规定仅就狭义解释来讲,主要有四点内容,分别是刑事公诉权、刑事司法监督权、民事行政司法监督权和司法解释权[1]27-29。
可见,检察机关仅可以就刑事案件提起公诉,对于其他诉讼只能行使法律监督权,无疑是从制度上对检察机关提起公益诉讼的法律制约。
虽然我国某些地区的检察机关已经参与公益诉讼,但是受案范围和形式差别很大,在法律上没有相关的统一规19-192-20077定。
另外在司法实践中行政权的强化与检察权的弱化,致使检察机关从制度上无法摆脱行政权的控制,在某些领域内甚至受控于行政权,在某些损害公共利益的案件中只能被动地代表公共利益,无法从真正意义上实现司法独立与司法公正,违背了检察权设立的初衷。
此外,检察机关内部也需要进行体制上的调整,目前的机构设置、人员配备无法满足公益诉讼的需要,这就需要进一步分化检察权的具体职责,在检察机关内部设立独立的公益诉讼受理部门。
(三)程序上的障碍实体权利要依靠程序权利来实现。
虽然我国在诉讼的程序设计上的法律体系比较完善,但是检察机关参与公益诉讼的相关程序设计却没有规定,这对检察机关有效参与公益诉讼,维护国家利益和社会公共利益构成了程序上的障碍。
公益诉讼主体的特定性和对象的广泛性,以及诉讼目的的公益性,决定了关于公益诉讼的诉讼程序要与其他诉讼程序有所区别。
特别是检察机关参与公益诉讼案件,在现行诉讼法律中没有相关的规定,比如管辖权的规定,公益诉讼对象的广泛性必然涉及管辖权的特殊性,另外检察机关在公益诉讼中能否与刑事公诉权享有同样的调查权与举证责任,这都需要在公益诉讼具体程序上进行规范。
三、检察机关参与公益诉讼的理论分析(一)法律监督权的全面实现我国宪法将检察机关定位为专门的法律监督机关,这就说明检察机关的法律监督权应当是全面的,不仅是对特定的违法行为进行监督,而且是对一切执行和遵守法律情况的监督,有权对社会生活中的刑事、行政、民商事等法律关系进行监督,而不是单纯诉讼中的监督,更非仅仅局限于刑事案件的监督。
检察机关是国家利益或社会公共利益的代表,特别是在通过司法途径保护国家利益或社会公共利益时,这种代表具有唯一性。
检察权对司法权和行政权存在着制约关系,当行政机关行使权力不当时,检察机关可以通过起诉、督促、建议等方式给予一定的监督,保证行政执法的合法性,有效地维护公共利益。
(二)检察权干预论检察权干预,源自前苏联对民事诉讼的社会干预理论,学者洪浩指出:“检察机关作为国家权力机关的代表对民事诉讼进行干预,其理论基础是国家干预原则。
”[1]237根据社会干预原则,国家和社会有权对民事、行政诉讼依法进行干预,而检察机关就是公共利益的法定代表。
检察机关干预诉讼,指对涉及国家和社会公共利益的重大案件,有权参加或者直接提起诉讼。
检察权干预的范围涉及损害国家和社会公共利益,这也是公益诉讼制度调整的法律范围。
按照传统的分权理论,检察权作为典型的公权力,不能直接介入民事、行政案件中,但是随着市场经济体制改革的进一步深入,企业和公民成为主要的市场主体,参与社会经济活动的领域极为广泛,虽然行政机关在各个领域进行管理和规范,可难免行政权滥用或者私权滥用,检察机关只能事后监督,法律保护的体系出现空档,特别是在市场经济体制下,处于弱势地位的市场主体利益必然会遭到侵害,这就需要检察权进行干预。
检察权干预的具体体现就是扩大检察权的内涵,不仅局限于传统理论的法律监督权和公诉权,应给予检察机关一定的民事、行政诉讼参与权,以弥补私力救济的漏病。
民、行两大诉讼法的修改已经提到议事日程,关于检察机关如何在公益诉讼案件中行使检察权,成为争论的焦点。
在中国法学会诉讼法学研究会2005年年会上,部分学者们认为,我国应当通过对民事诉讼法的修改,明确规定检察院代表国家提起公益诉讼,特别是目前我们面临的国有资产流失严重、弱势群体的合法权益难以得到保护、一些公共利益受到损失的事件无人提起诉讼等问题,应当发挥检察院的作用,通过检察院来提起民事诉讼,最近的《行政诉讼法》修改建议稿第29条明确规定了行政公益诉讼制度,试图将公益诉讼制度写进法律[2]。
四、检察机关参与公益诉讼的制度构建检察机关参与公益诉讼的具体制度规范是司法实务中的重点问题,也是学术界争论的热点问题,诉讼的形式和范围都要严格限制,正确处理检察权、审判权和行政权之间平衡与制约的关系,针对公益诉讼案件的不同性质,动态调整检察权的参与程度。
(一)受理公益诉讼案件的范围结合我国的国情和司法现状,检察机关参与公益诉讼的范围不应过宽,必须严格坚持有限干预、公益和及时原则,合理配置检察权,集中力量参与目前存在严重问题,亟须解决的几大类案件中,主要包括以下几个方面:1.国有资产流失案件。
随着我国经济体制改革向纵深发展,“因转型所引起的国有资产流失的情况十分严重,检察机关有必要把侵害国有资产的民事案件作为提起诉讼的重点”[3]。
国有资产在社会经济发展中处于极为重要的地位,但在国企改制和政府以民事主体身份进行民事行为中,国有资产流失现象极为严重,为此应当授权作为国家利益代言人的检察机关对国有资产流失案件提起公诉,保护国有资产不受侵犯,从而保护国家利益。
2.环境污染与自然资源破坏案件。
环境与自然资源作为经济发展的重要生产要素,在国民经济中发挥着基础作用。
但是由于我国生产力、技术水平的不足和经济利益的驱动,导致地方政府为了经济利益对此姑息纵容,环保部门行政执法的力度不够,造成环境污染事件频繁发生,自然资源遭到严重破坏,对社会的危害是巨大的,影响的地域和时间范围广泛,特别是一些重大环境污染案件。
所以,从可持续发展的角度,赋予检察机关起诉权,对破坏环境和自然资源的行为责任人或单位提起诉讼,是非常必要的。
3.垄断或限制市场竞争的案件。
我国由计划经济转型为市场经济,在某些领域特别是供水、供电、电信以及交通等公共事业方面却仍然保留有计划经济的模式,存在着垄断和限制市场竞争的行为,不利于市场经济的正常发展。
同时地方保护主义和行业保护主义表现突出,制约企业的生产经营,损害消费者的合法利益,最终扰乱正常的市场经济秩序。
特别是在行政机关滥用职权的情况下,受到垄断限制的经营者、企业和消费者由于诸多原因往往在诉讼中87处于劣势地位,这就需要检察机关代表社会利益提起诉讼。
4.损害弱势群体利益案件。
在损害弱势群体权益的案件中,由于当事人的力量薄弱,受害人不敢起诉或起诉阻力大,一旦遭到损害,致使受害人的利益难以通过法律途径主张自己的权利而得到有效救济,检察院参与其中,对于保护弱势群体的合法权益无疑具有重要意义。
5.其他损害国家利益、社会公共利益的案件。
在现代社会发展过程中,由于地区发展不平衡和法制道德建设的相对滞后,现实生活中还存在一些侵犯国家和社会公共利益的事件,法律仍有无法预见的情况,可能对国家和社会造成不利影响,对于此类案件,由检察机关作为国家和社会公共利益的代言人提起公诉是社会和法治发展的必然要求。