从失业保险转向就业保险的加拿大经验与启示

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 从失业保险转向就业保险的加拿大经验与启示 作者：谭金可 来源：《财经问题研究》2016年第03期

摘 要：加拿大以就业保险替代失业保险，超越了传统的单纯失业给付做法，被认为是失业保险制度历史上影响深远的转折点。转型中的中国劳动力市场面临供求两方面的压力，强化失业保险制度的就业保障功能成为改革焦点。加拿大从失业保险转向就业保险的制度变革，启示我们反思中国失业保险制度的定位与设计：未来失业保险制度最终目的要提升劳动者素质、促进就业稳定、扩大就业机会；要整合失业给付、职业训练、就业服务和就业稳定措施为一体。

关键词：就业保险制度；失业保险制度；就业保障；加拿大 中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2016）03008007 2008年德国劳动市场学者Schmid[1]明确提出了“就业与失业相互间过渡的风险”理论，主张建构“规范的社会风险政策体系”，也就是“从失业保险到就业保险”的制度转向。国际劳工大会《促进就业和失业保护公约》与建议书也一反此前的相关立法重在强调为失业者提供生活保障的理念，倡导把失业保护与促进就业结合起来，可以说是失业保险国际立法的一个分水岭。2008年实施的《中华人民共和国就业促进法》第十六条规定：“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业”，即失业保险制度不仅要保障失业人员的基本生活，而且要促进失业人员实现就业。近年来，劳动力市场供求两方面的压力使加强失业保险就业促进功能的呼声在中国越来越高[2]，然而正如2008年人力资源部官员在失业保险制度改革与发展研讨会上所指出的那样，中国失业保险制度促进就业的功能发挥不够，参见中国人力资源和社会保障部副部长张小建在中国—欧盟社会保障合作项目失业保险制度改革与发展研讨会开幕式上的致辞。

特别是当《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》等相关法律相继出台以后，失业保险制度如何做出配套改革，如何积极地解决各种失业危机与就业挑战，成为当务之急。在《失业保险条例》酝酿修改之际[3]，需要立足中国现实，而加拿大的相关制度经历了从失业保险制度到就业保障法的变革，其处理失业保险与就业保障关系的经验被推崇为制度实践的典范之一[4]，考察和分析其法治发展的思路与经验，对避免中国失业保险制度未来修法的积重难返或矫枉过正或都具有重要的启示。鉴于此，本文带着中国问题，考察加拿大的制度经验。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 一、加拿大从失业保险到就业保险制度沿革 加拿大现行就业保险制度的前身是失业保险制度，为适应经济和社会环境的演变，失业保险制度经历了连续的改革，并最终发展成为今天适用的就业保险制度[5]。其间的历史沿革大体可以分为三个阶段：

（一）失业保险制度基本框架确立时期（1935—1969年） 20世纪30年代的经济大萧条使失业问题成为严重的社会问题，失业保险计划应运而生：1935年联邦政府通过《就业和社会保险法》。该法因涉嫌违反《英属北美法案》关于联邦政府权限划分，当年就被废止。

加拿大是联邦制国家，实行联邦、省/地区和市三级政府制度，全国共划分为10个省和3个地区，各省和各地区政府都具有相对独立的立法权和行政管辖权。加拿大三级政府在劳动就业方面的职责和作用各有侧重。联邦政府的职责是负责制订劳动保障、工作条件、职业卫生和安全等方面的法规；省政府则负责制订最低工资、工伤补偿、休假、加班等劳工标准方面的法规。1940年7月，《英属北美法案》修正案明确了失业保险立法与管理属于联邦政府的权力范围。同年8月，加拿大联邦政府通过了《失业保险制度》，全国性的失业保险制度得以正式确立[6]。

（二）失业保险制度进一步调整时期（1971—1995年） 在总结实践经验的基础上，联邦政府于1970年发布了《20世纪70年代的失业保险》白皮书，反思失业保险制度的定位与未来发展，建议实行更慷慨的失业保险给付，同时为劳动者提供更广泛的服务，帮助劳动者应对劳动市场的变化[6]。白皮书的发布推动了1971年新的《失业保险制度》的通过，新法极大地促进了失业保险在领取资格和给付待遇上的变化，使其从结构到性质都焕然一新[5]。1971年该法案通过后，联邦政府又不断调整失业保险的结构，在1975—1994年间，共出台了八个失业保险制度的修正案。其中显著的变化包括失业保险工资替代率的下降，以及资格条件的收紧[6]。1976年的BillC-69把因无正当理由失业、自愿失业等缘故导致被取消失业保险资格的期限从3周增加到6周，把投保最高年龄从70岁降低到65岁，把重复申领失业保险待遇者的所得替代率从75%降低到66.67%，1977年的BillC-27确立了以变动性区域失业率作为计算给付额度的依据，1979年的BillC-14在保险资格中规定一周最低工作时数不得少于15个小时，把所得替代率降到60%、对初入职场者与再就业者的领取申请进行限制、针对高收入者回收其部分失业给付，1990年的BillC-21把惩罚期（因无正当理由失业、不当行为被解雇或拒绝接受合适工作导致失业保险待遇领取资格暂时被取消期间）从6周延长到12周，而1993年的BillC-113，则取消了无正当理由失业者的失业保险资格、进一步把所得替代率降低到57%，1994年的BillC-17根据申领者的收入状况区别决定所得替代率，一般申领者所得替代率降至55%，低收入者则升到60%[7]。

（三）就业保险制度代替失业保险制度并逐步完善时期（1996年至今） 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 1996年起加拿大失业保险制度进行了重大变革，以就业保险制度取代之，其价值理念与具体制度也发生了实质性地改变，由消极性的失业保障转向积极的就业保障。随后的2000—2009年间，加拿大不断调整和完善就业保险制度的具体规定，较为突出的是：2002年的BillC-49修改了有关获得生育给付、怀孕给付、疾病给付和同情照顾给付等特别给付待遇的规定，对被保险人因遭遇特殊情形而中断工作时进行协助；2006年修改了初就业者和再就业领取失业保险的资格条件（从已投保工作910小时降低到840小时），同时规定加拿大就业保险委员会可以根据收支平衡等情况动态调整就业保险税率；2008年创建了加拿大就业保险融资局来管理就业保险账户，确保就业保险基金收入。2009年自雇者平等法案将就业保险中的特殊给付（产假、育儿假、疾病和同情保健福利）延伸到自雇者。

二、加拿大从失业保险到就业保险变革动因、内容与成效 （一）变革的动因 加拿大由失业保险制度向就业保险制度转变，不仅仅是适应剧烈变化的外部经济和政治环境等“外生因素”的需要而产生的，而且也是理论发展和制度文化等“内生因素”交互作用的结果。在国际上，二战后的经济繁荣在20世纪70年代陷入“停滞性通货膨胀”，使凯恩斯式福利国家充分就业的根本预设开始走向瓦解，失业成为发达国家的重要问题[8]。理论界主张由凯恩斯福利国家转向熊彼特工作福利体制的呼声高涨[9]。福利国家纷纷开始采取积极性政策积极性政策包含着许多不同的政策与方案类型，其主要类型包括：积极性劳动市场政策（ActiveLabourMarketPolicy）、工作福利（Workfare）与福利促进工作（WelfaretoWork）等三大类型。来面对与处理新兴的社会问题，试图通过改善失业者等群体所面对的社会经济环境，增强其就业能力与其它社会参与能力，以使其能尽可能成为可以自给自足的社会成员[9]。在加拿大国内，20世纪80年代到90年代经济表现急剧恶化，平均失业率从20世纪70年代的6.7%上升到9.3%[10]，90年代经济陷入滞涨，失业状况进一步剧增，1996年失业率高达9.7%[7]。加之金融全球化的发展，跨国资本纷纷流向低成本的第三世界，原本不景气的经济雪上加霜，工作机会减少。同时在失业保险实施中，部分失业者存在着失业“福利依赖”，雇主也不易雇用到员工，且有重复领取给付的现象，失业保险基金账户产生赤字[6]。多重因素和多重压力的“挤压”，使加拿大认识到创造就业不再是经济政策的副产品，而是宏观经济战略和国家政策的总目标，因此考虑改变传统的单纯向失业者提供失业给付的消极做法，探讨通过积极提供就业训练、就业补贴、就业介绍，以及创造就业岗位等方式，使失业者能够重回劳动市场取得劳动报酬。在此背景下，加拿大于1996年实施失业保险制度改革，以就业保险制度取而代之。

（二）变革的主要内容 虽然新的就业保险制度没有改变之前的失业保险制度为失业者提供临时失业保障的功能，就业保险基金也像失业保险基金那样仍由用人单位和劳动者分别按照劳动者工资收入的一定比例缴纳，但还是发生了以下主要变化： 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 1.失业待遇与就业支持方案的协调共进 就业保险制度除了规定传统的失业保险给付项目，还规定了就业保障给付与支持性措施。就业保险制度第一章为失业给付，包括一般给付（即失业给付）、特别给付（包括疾病给付、怀孕给付、生育给付与同情照顾给付）与工作分担，

当用人单位面临经营不佳状况，超出其可控制范围时，若劳动者愿意在此期间自愿减少工作时数或周数，减少之时数或周数可领取就业保险给付。给付额度与一般给付相同，工作分担期间为6—26周，若情形严重最高可延长至38周。此方案目的是为协助用人单位与劳动者避免暂时性解雇，当雇主营运恢复正常时可保留原有劳动者，并节省其再招募及训练费用。第二章为就业给付及就业服务，主要规范就业给付与支持就业措施。欲申请就业保障给付，必须与就业保险咨询员面谈协商个人的就业与参加职业培训的计划，以得到相关的辅助。同时，为了鼓励劳工积极寻找工作、改善生活状况，即使给付期间有工作收入，只要不超过一定金额且诚实申报，并不受罚亦不影响领取给付的资格与金额，鼓励主动寻找工作，打消消极被动的心态，对国家经济发展和就业保险基金盈余都有好处[11]。同时，为了鼓励失业者再就业，根据申请人以前领取就业保险金的频率来决定就业保险金的数额，之前领取就业保险金的期限长短与下次领取保险金的数额大小成反比（每领20周就业保险金，相应的下次的就业给付就降低1%，直到最低工资的50%为止）[12]。这类措施的目的是为增进劳动者的就业能力，协助其维持就业。

2.给付资格上突出就业期和缴费期 以工作时数基准取代工作周数基准，施行区域性灵活准入要求。就业保险制度规定自过去52周或上次领取失业给付迄今，必须累积工作一定的投保工作时数，且此时数因个体的就业经历与所在地区的失业率不同而有所不同。如失业率为13.1%以上的地区，最低累积投保时数为420小时，而失业率低于6%的地区，则为700小时。初入职者与再就业者则需在领取失业给付前52周工作910小时以上。即失业率越高，就业期要求就越低，初入职者与再就业者就业期要求也越高。以上规定，一是为了督促失业率低的地区多保持就业状态，二是鼓励失业者尽快找到工作[5]；三是对初入职者与再就业者申领一般失业给付规定相对较高的资格标准，是为了鼓励其多停留于就业市场，避免依赖保险福利给付[13]；四是有利于促进就业保险制度的灵活性，以方便日益增多的以季节性劳动者为主的灵活就业者享受失业保险给付待遇，因为以小时为基准更有利于他们累积投保工作时间。