城市化进程中的土地需求与供给

华中科技大学教授

卢新海

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城市化是一种社会经济变化的地域空间过程，它体现为人口向城市的集中和非农产业在城市的发展。根据世界各国尤其是西方发达国家城市化的经验，当一个国家或者地区人均()*达到&"""美元、城市化水平达到!"+左右时，将会出现城市化进程不断加快、呈现加速发展的趋势。#""#年我国国内生产总值为人民币&"万亿元，

达到了人均&"""美元的水平，同时我国的城市化水平也达到了!"+以上。很显然，我国的城市化进程已经进入加速发展阶段。

城市化水平的不断提高，意味着城市人口规模的不断增长与城市经济规模的不断增大。无论是人口规模的扩大，还是城市经济规模的增大，都意味着城市用地面积的增加，也就意味着对城市建设用地需求的增加。可见，城市化进程实际上就是城市地域空间不断扩大的过程，也就是城市建设用地不断增加的过程。要保证对城市建设用地的供应，势必会大量占用农地，尤其

是占用耕地。在我们这样一个人多地少的国度里，“既要吃饭，又要建设”，这无疑是一个很大的难题。&、

城市化进程中城市建设用地需求分析根据国家统计局、建设部、国土资源部发布的

《#""#年国民经济和社会发展统计公告》、《#""#年城市建设统计公告》、《#""#年国土资源公告》统计，截止到#""#年底，全国人口总数为&#,，$-!万，其中城市人口总数为-"，-&#万，城市化水平为!.%&+，城市人口中设市城市的人口数量为!-!$!%’,万人，占城市总人口的’"+，其余!"+为镇及独立工矿区非农业人

口。而据中国市长协会《#""&—#""#中国城市发展报告》提出的中国城市化发展目标，到#"-"年前后，中国

的城市化水平将提高到’-+以上，城市人口达&#亿。也就是在-"年左右的时间内，城市人口数量将增加’亿，年平均增加&$""万人左右。

城市人口的增加意味着城市建设用地面积的增

加。根据建设部&.."年颁发实施的

《城市用地分类与规划建设用地标准》规定：城市人均建设用地指标依据城市规模大小不同，从特大城市到小城市控制在/"—&#"平方米以内。按人均&""平方米计算，

则平均每年全国城镇需新增建设用地约&$""平方公里，到#"-"年，合计需增加城市建设用地约’万平方公里。

实际上，城市化进程中的一个显著特点是人口向现有大城市的集中，这是由于大城市具有更好的基础设施条件，城市化的边际成本更低而边际产出更高。假定城市化过程中新增加城市人口按照上面’"+和!"+的比例选择生活在设市城市和建制镇与独立工矿区中，则设市城市人口将增加约-亿，另外#亿人口生活在新城市或者镇与矿区内。根据建设部公布的#""#年城市建设统计公告，截止到#""#年末，全国设市城市//"个，城市人口!-!$!%’,万人，建成区面积

#-.’#%--平方公里，

人均占地面积仅’!%-平方米，远小于&""平方米。而建制镇与独立工矿区等小城市的人均占地面积约为&/"平方米，建成区总面积约为

#%$!万平方公里。

考虑到现有城市生态环境改善对用地的需要，以及新建小城镇逐步采取节约用地的措施，假定生活在没市城市内的人口按人均,"平方米计算，生活在建制镇的人口按人均&-"平方米计算，则现有设市城市需要增加土地面积约$万平方公里；新建城市和小城镇

城市化进程中的土地需求与供给

土地使用制度改革

与独立工矿区需要增加土地面积约!万平方公里。两者合计也为’万平方公里。

也就是说，在我国整个城市化进程中，土地的需求总量约为’万平方公里，年均需求约为"%$$平方公里。到#$($年前后，我国城市市区建设用地总面积约为"#万平方公里，城市人口人均占地面积"$$平方米。

#、城市化进程中土地供应来源之一——

—增加城市存量土地的相对供应

城市建设用地面积的增加表现在二个方面：城市数量的增加与现有城市用地规模的扩大。城市数量的增加反映为新城镇的出现，新城镇的出现会要求改变原有的土地资源利用状态，将农业用地等非建设用地转化为城市建设用地。而已有城市用地规模的扩大则表现为一方面城市范围的增大使得城乡边界逐渐向外拓展，正如新城市的建立一样，需要将包含农用地在内的非建设用地转化为城市建设用地；另一方面在城市向外拓展的同时，通过对存量土地的深度开发与利用，提高城市内部土地的利用效率、调整建设用地结构与利用方式、增加土地利用强度，在现有城市建设用地的基础上，挖掘土地利用潜力，在土地绝对供应量不变的情况下增加城市建设用地的产出效益，从而相对增加土地的经济供给量。

我国城市土地利用结构大多不尽合理。这主要表现为：一是工业用地比例过高，挤占了作为城市主要功能的居住用地、产出效益更高的商业用地与提供良好生态环境的绿化用地。据统计，我国城市建设用地中工业用地占的比例达#)*以上（"+,"年#’&)$*，"+,(年#)&),*，"++$年#)&%!*，"++!年#)&)$*），而日本全国工业用地的比例不过"!*（"+’#年"$&!%*，"+,"年"$&(#*，"+,(年"!&$*）。二是土地用途安排不合理，没有做到优地优用。各类不同用途的土地交错布置，不能体现土地利用的区位特征与区位优势。

此外我国城市存量土地集约化利用程度低。这主要表现为一是土地利用强度低，"++%年全国)"#个设市城市的平均容积率仅为$&#)%，而我国香港特别行政区的建筑容积率则为"&)—"$，；日本政府规定的建筑容积率依用途的不同为$&(—#$，建筑密度为!$*-,$*。二是城市中土地闲置现象严重，包括破产或者经营不善企业的闲置土地、开发项目停建停产闲置的土地、开发区征而未用的土地，以及城市建成区内的城中村土地等等。

城市存量土地利用结构不合理和集约化利用程度低的结果是土地利用效率低和土地的经济产出效益低。越是规模小的城市，人均建设用地数量越大，单位面积土地的产出也越低。

因此，在实施城市化的过程中，必须加强对城市建设的规划与管理，利用市场机制实行土地资源的优化配置，并对城市存量土地进行深度开发与利用。调整城市的产业结构与用地结构，实施对工业产业的腾笼换鸟以实现城市中心地区的“退二（产业）进三（产业）”；实施旧城改造与环境整治策略，将城市内开发强度低的旧城区改造为高容积率的、基础设施良好、漂亮美观的新社区；实施对城中村的改造，将已经不再以农业生产为主业的农民整体转变为城市居民，同时依法将其剩余集体土地征用为城市建设用地；注重城市地下空间的利用，开发城市地下交通、商业设施，将地面负荷转入地下，充分节约用地。

很显然，我国城市存量土地具有很大的再开发潜力。通过土地利用结构的调整，提高土地集约化利用强度，提高土地产出，从而提高土地环境容量，增加土地的相对供给。根据建设部公布的#$$#年城市建设统计公告，截止到#$$#年末，全国))$个设市城市（不包括建制镇和独立工矿区）建成区总面积#(+’#&((平方公里。通过对比例达"’*的闲置土地的利用、通过对城市建设用地结构调整与提高建筑容积率、加强土地的利用强度，预计节约土地面积最高可以达到!$*左右，约为’,$$平方公里左右。

!、城市化进程中土地供应来源之二——

—农用地的转用

城市化的实质是农村人口向城市流动和集中的过程，这一过程的内在动因之一在于农业劳动生产率的提高，使得农村剩余人口不断增加，这些剩余农村人口将自己承包的土地流转出去，从而实现和土地的真正脱离，进入城市。在地域空间上的反映就是，农业用地在农业内部的流转与农业用地形态转化为城市用地形态的过程。一方面承包土地的农民将土地转让给其他农民耕种，或者转让给相关的农业企业经营，实现土地承包经营权的转移，使得农业用地能逐渐集中，为农业产业化经营提供最基本的条件；另一方面，农民向城市的集中会导致新城镇的产生，或者已有城市规模的扩大，从而导致城市用地的外延式扩张。因此，在城市化过程中，农用地的流转（本文指相同用途之间）与转用

（本文指农用地向城市建设用地的转变）是不可避免的。农用地转用成为城市化进程中土地供应的主要方式。

土地使用制度改革

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