城市新弱势群体的就业与税收政策

城市新弱势群体的就业与税收政策 内容提要:以市场为导向的经济体制改革带来了中国社会巨大的变化，平均每年8%的经济增长速度取得了举世公认的成就。但必须承认，在经济发展的同时，也引发了如收入分配差距拉大，失业率上升等诸多问题，这已成为影响我国未来经济持续发展和社会稳定的重要障碍。失业人员的增加，收入分配差距的拉大、不可避免地导致贫困人口的激增及对社会公平的思考。更为令人担忧的是在城镇，由于失业，大部分人陷入绝对贫困，两极分化现象日益严重。种种迹象显示，中国正在逐步形成个新的阶层：城市新弱势群体。 一、城市新弱势群体的现状 与一般老、弱、病、残、妇女、儿童等弱势群体不同，城市新弱势群体是指那些由于职业技能差、文化水平低，虽然都在积极寻找工作，但很难找到合适的工作，即使就业也基本属于临时就业或弹性就业，就业质量低下，享受不到各种保险和有关福利待遇的人员。下岗失业人员与进城务工的农民是城市新弱势群体的主要组成者。在数量上，他们已经超过城镇登记失业人员，在生活水平上他们处于社会的最低点。如表1、表2所示。 就业环境不利于城市新弱势群体就业。近两年，我国劳动力市场呈现明显供大于求的局面，就业弹性逐年下降。不但城市新弱势群体需要工作岗位，每年的大中专毕业生也面临就业难的局面。经济模式的转变是引起失业严重的主要原因。在经济模式走向集约化发展道路的情况下，GDP每增长一个百分点只能拉动60万～70万个就业岗位。而过去在粗放型的经济发展模式下，GDP每增长一个百分点，拉动就业可以达到200多万人。加入WTO后我国企业面临着结构性冲击，受影响的行业、企业必将加大结构调整的力度，结构性失业人员的增加不可避免，进一步加大了劳动力市场非均衡状态。 城市新弱势群体自身素质不适应激烈的市场竞争。城市新弱势群体的显著特点是职业技能差、文化水平低，根据劳动和社会保障部的调查，下岗失业人员大专及以上的占到下岗失业人员总数的约7.9%，中专及高中的占到38.4%，初中及以下的占到53.7%；农民工情况更差，大专以上的只占到0.4%，中专及高中的占到11.3%，初中及以下的占到88.4%.这种情况使他们在就业方面往往面临着种种劳动力市场障碍，如受歧视、缺乏接受培训的机会、自身不能适应经济的迅猛变革，以及伴随贫困而来的各种不利因素，这些都阻碍了他们就业。 二、税收政策与城市新弱势群体就业关系 与一般性失业不同，城市新弱势群体失业有其自身的特殊性，解决该问题，不能单靠劳动力市场的自发调节，需要政府和全社会的关心和支持。税收作为政府宏观调控的重要手段之一，起着二次分配的重要作用，很多政策与企业、个人的利益密切相关，通过积极发挥其杠杆作用，并与其他政策手段相配合，可以调动各方面的积极性，促进城市新弱势群体就业。 现代失业理论通过以下几个方面对失业原因进行了解释：最低工资限制、工会集体谈判、效率工资理论、隐含契约理论等，在解决该问题上，认为可以通过降低税收负担，从而降低劳动力成本，刺激厂商增加就业。（注：PierreM.Picard和EricToulemonde（2003）指出，失业许多年以来一直是欧洲的主要问题。高劳动成本经常被认为对这种状况负有责任。因而许多政府被迫通过重塑税制结构或减税以降低劳动力成本。LutzAltenburg和MartinStraub（2002）也指出，在欧洲一个普通流行的观念是高税收负担是高失业的主要原因，降低税收负担将带来劳动力成本的下降，并刺激厂商增加劳动力需求。）而我国城市新弱势群体就业困难、失业严重很大程度上是体制转轨所必须付出的一种成本体现以及隐蔽性失业（注：隐蔽性失业是指劳动生产率等于或接近于零时的就业。西方发展经济学家认为，隐蔽性失业在发展中国家城市部门和农村部门都存在，但以农村部门最为普遍。结构学派和新古典派在这里存在着分歧，根本原因在于没有区分劳动者的边际生产率和劳动时间的边际生产率。隐蔽性失业是否存在，主要取决于工作日长度是否能够改变。由此可见，如果工作日长度可以改变，以前需要N个工人所干工作，现在只需要M个工人M＜N），只要这M个工人增加有效工作时间，这与我国企业情况很类似，所以应该认为我国以前企业中存在着大量的隐蔽性失业。）的释放。如胡鞍钢（2004）认为，在转轨中期（1992至今）国有集体企业等传统部门被摧毁的岗位远远大于新兴行业及私营个体经济所能创造的就业岗位，造成严重的工人下岗失业问题。尤其是1996年后，由正规就业和非正规就业双因素驱动的格局变为非正规就业单因素驱动，正规就业出现负增长，在一定程度上削弱甚至抵消了非正规就业所带来的增幅，导致总体就业增长能力下降，甚至变为负增长。熊志军（2004）认为，在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入高就业政策，减少了社会就业的压力，但实际上是将显形失业隐性化，把社会失业人口转到了企业，造成国有企业富余人员过多，劳动生产率低下，缺乏竞争力。随着社会主义市场经济体制逐步确立，以及对外开放的深化，国有企业赖以生存的软预算约束（财政和信贷）不复存在，不进行减人增效国有企业就不能进入市场，就没有竞争力。同时，在改革以前，城市化是以严格限制农村人口流入城市的制度安排为基础的。市场化改革后，劳动力流动及劳动力供求的市场机制力量不断增大，阻挡农村劳动力进入城市的隔离墙被打破，大批农民进入城市，加入城市工业化劳动力中。也就是说，在国有部门和乡村存在着大量的隐蔽性失业，而现在所要解决的正是这部分隐蔽性失业释放后所产生的社会、经济问题。 税收政策作为一个外生变量，要想解决城市新弱势群体就业问题，必须引起内生变量如自谋职业或自主创业以及企业雇佣弱势群体的积极性等增长，才能够达到预期效果。另外，税收政策的实施必须和其他政策相配合，尤其是财政政策，如果财政连基本的公共服务都不能保证，怎么可能满足城市新弱势群体这一特定类型人员的基本需求呢。ErkkiKoskela和RonnieSchob（1999）提出了一项很有新意的解决失业的税改方案，从一定意义上讲，可以为我所用。他们认为，通过对污染产品征税所获得的额外收入可以被用于替代劳动税收，因而获得双重收益，一方面改进了环境质量；另一方面减轻了失业。 按照我国现有已经出台的与城市新弱势群体就业相关的优惠政策分类，大致可以分为以下10项：税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、就业服务政策、财政投入政策、社会保障政策、企业裁员政策、社区平台政策。笔者根据政策效用发挥阶段不同，将其归纳为三类，即事前、事中、事后政策，事前主要针对企业的政策，包括税收减免政策、主辅分离政策、财政投入政策和企业裁员政策；事中主要针对个人自谋职业或自主创业的政策，包括税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、社会保障政策、社区平台政策；事后主要针对实现就业后后续稳固政策，包括税收减免政策和就业服务政策。可以看出，税收政策在事前、事中、事后三个阶段均发挥着积极的作用，是政府解决城市新弱势群体就业的主要优惠措施之一。在国外，为解决就业问题，税收优惠政策也是重要手段。（注：李勇和林勇（2003）在介绍西方发达国家解决困难群体就业经验时指出，在美国和德国等国家，税收减免是促进困难群体就业的一项重要措施，尤其是针对劳动密集型、吸纳劳动能力较强的中小企业。如德国政府规定，小企业的最高免税额可达到32500马克。）所以，针对城市新弱势群体实施适当的税收优惠政策，是目前解决问题的关键措施之一。 三、促进城市新弱势群体就业税收政策的着眼点 为支持城市新弱势群体就业，我国政府积极采取各种应对措施，这些措施的实施，取得了较好的效果，1998年至2004年6年间，国有企业下岗职工累计达2800多万人，其中1890多万人从第二产业转到第三产业，（注：信长星《中国解决国有企业下岗职工问题的基本政策》，中国就业论坛2004.）实现了再就业。2004年第一季度，全国共有110万下岗职工实现了再就业。但是，从这些政策中很难找到针对农民工的税收优惠政策，对下岗失业人员的优惠、再就业培训、优惠对象和范围等方面也存在一定不足，亟需改进。具体建议如下： （一）增大对教育培训的支持 由于城市新弱势群体自身的特殊性，如职业技能单一、文化教育水平低，尤其是下岗职工以前多在资本密集型行业里从业，（注：根据劳动和社会保障部劳动科学研究所1990年的一项统计，国有企业下岗的652万人中，年龄在35岁以上的占到了总数的64%，初中及以下学历的占到了53.7%，男性占到了55.4%，在下岗前从事的行业统计发现，工匠和其他相关行业工人占20.8%，工厂和机器操作与组装工人占到了33%.）再就业过程往往是职业类型的转变，从资本密集型行业向劳动密集型行业转变，从第二产业向第三产业转移，所以再就业过程一般要经过一定的岗前培训过程。很多地区实行就业训练中心计划，通过就业训练以达到提高劳动者职业技能的目的。2002年全国就业训练中心经费来源总计为7.59亿元，其中通过财政补助经费1.86亿元，两者缺口相差5.72亿元，需要通过其他方式予以筹集。而且从地区分布情况看，东部地区经费远远大于下岗较为集中的中、西部地区，如广东2002年就业训练中心经费合计1.36亿元，财政补助6056万元，占经费来源的44.53%；辽宁仅407万元，财政补助70万元，占经费来源的17.12%. 在上述情况下，探索新的培训模式就显得尤为必要。如上海市政府实行的政府购买培训成果计划，形成“政府政策引导，社会各方参与，培训瞄准需求”的体系。上海的“政府购买培训成果”主要有两种类型：一是用人单位定向委托培训机构的培训项目，这类培训项目经劳动和社会保障部门职业介绍机构确认后，纳入政府培训经费补贴范围；二是职业介绍机构根据劳动力市场需求确定的培训项目，这类项目通过就业培训网络进行公开、公平、公正的招投标后，确定中标培训机构，由其实施培训，培训结束后，劳动和社会保障部门根据其培训合格率和就业率予以不同的培训经费补贴。这种有针对性的办法，可以有效地将搜寻工作的城市新弱势群体和企业的空缺匹配起来，提高培训效果，节省经费开支。 从税收政策角度讲，为促进城市新弱势群体就业，通过给予像上述这种新型培训机构一定的税收支持，鼓励其发展，可以有效带动培训机构发展以及就业培训的社会化、专业化和企业化进程，从而提高新弱势群体的职业技能，这应作为税收政策的着眼点之一。 （二）加大对企业的支持 1.促进国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体。 国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体可以为下岗失业人员提供新的就业机会。通过重组改制，有利于发挥国有企业潜力，提高资源的利用效率，有利于国有大企业内部的产权制度改革，有利于国有企业的结构优化，有利于正确处理改革发展稳定的关系，更有利于缓解就业压力，解决下岗失业问题。但是，也应看到，主辅分离、辅业改制兴办的经济实体虽然可以在一定程度上吸纳原企业的一些资本，但作为一个新企业，要在激烈的市场竞争中生存，其成长过程会遇到各种各样的问题，如企业经营管理理念、产品适应性、市场占有率等问题，又因为这类企业的创办本身具有双重社会效用。所以，在税收政策上给予优惠是非常必要的。 2.支持中小企业发展。 劳动密集型产业多为中小企业，这些年我国新增就业岗位的80%是由这类企业提供的。中小企业已成为吸纳就业的主力军。小企业吸纳就业数量巨大的原因在于，小企业单位投资容纳的劳动力（就业容量）和单位产值使用劳动力（就业弹性）都明显高于大型企业。按同样的投资额计算，创办工业小企业提供的就业岗位为工业大企业的5倍多；以同样产值计算，小型工业企业使用的劳动力为大型工业企业的19倍多。而且，创办小企业相对大企业对经济资源的要求更少，对环境的适应性更强，因此，创办速度快，小企业数量众多，整体上提供社会的就业机会多。（注：莫荣《发展小企业促进就业》，中国就业论坛2004.）但是，中小企业的发展，面临着众多问题，如发展环境不宽松、技术支持体系不健全、融资难、成本高、企业内在发展动力机制不足、管理体制不顺等。所以，从政策上给予支持是非常必要的。