抽水蓄能制度变迁及其对行业影响浅析

《经济师｝２ｏ１５年第１０期　●经济观察　摘要：文章梳理了２００４年至今影　响抽水蓄能发展的相关政策，并对近年　来抽水蓄能相关政策进行解读。从市场　准入和价格管制、市场主体结构三方面　分析了制度变化对行业发展的影响。提　出抽水蓄能制度变迁是市场内生需求的　

一种回应，是中间扩散型制度变迁方式。　制度变迁将通过引入资本，促进竞争的　方式带动行业的发展，保障电网安全。　

抽水蓄能制度变迁及其对行业影响浅析　

关键词：制度变迁价格规制　市场准入　市场结构　中图分类号：Ｆ４０７．９　文献标识码：Ａ　文章编号：１００４—４９１４（２０１５）１ｏ一０６１—０３　

一、

前言　

抽水蓄能电站是为了解决电网高峰、低谷之间供需矛盾而　产生的，是间接储存电能的一种方式。它在用电低谷时用过剩电　力将水从下水库抽到上水库储存起来，然后在用电高峰时将水　放出发电，并流入下水库。虽然在整个运转过程中电站的综合效　率只有７５％，但依然是目前最具有经济性的大规模储能设施。抽　水蓄能电站具有调峰、调频、调相和稳定电力系统电压、周波的　作用。在大力开发风能、核能来代替日益枯竭的石化能源的背景　下，抽水蓄能电站建设对电网的稳定运行具有至关重要的作用。　抽水蓄能技术在国外发展已有上百年的历史，在我国经过４Ｏ多　年的发展，已经实现了主机设备从国外引进技术到实现完全国　产化的转变，建设、运行、维护和全方位管理也积累了一定的经　验，但是抽水蓄能技术标准在我国尚未形成全面的体系。为了促　进抽水蓄能电站持续健康有序发展，国家发展改革委近年来发　布了系列文件。尤其是发改价格￣０１４１１７６３号文中提出逐步对　新投产抽水蓄能电站实行标杆容量电价政策将对抽水蓄能电站　的建设产生广泛而深远的影响。　二、抽水蓄能电价政策变迁及电站建设情况　２００２年电力体制改革总目标提出要健全电价机制，优化资　源配置，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康　发展的电力市场体系。准许区域电网公司可以拥有抽水蓄能电　厂或少数应急、调峰电厂。在电力市场化改革后的十几年期间，　针对抽水蓄能电站电价问题，国家发改委和能源局先后印发了　系列文件来规范抽水蓄能电站的建设发展。　（一）抽水蓄能电价政策变迁　在新制度经济学中，制度是一系列被制定出来的规则、守法　程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用　最大化利益的个人行为。制度变迁是制度的替代、转换与交易过　程，可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过　程。关于抽水蓄能电价政策的变迁本质上也是一种制度的替代　的过程。国家先后发布了《关于抽水蓄能电站建设管理有关问题　的通知》（发改能源［２００４］７１号）、《关于桐柏、泰安抽水蓄能电站　电价问题的通知》（发改价格『２００７１１５１７号）、《国家能源局关于　进一步做好抽水蓄能电站建设的通知》（国能新能『２Ｏ１１１２４２　号）、《关于完善抽水蓄能电站价格形成机制有关问题的通知》　（发改价格［２０１４１１７６３号）等四个文件。表面上看是一种供给主　导型的制度变迁，而实质上，也是市场内生需求的一种回应。　１．旧政策回顾（高度集中产业规制阶段）。７ｌ号文和１５１７号　文的下发抑制了一段时期曾出现的盲目无序发展抽水蓄能的势　头。其中７ｌ号文的主要内容包括两点，一是抽水蓄能电站原则　上由电网经营企业建设和管理，其建设和运行成本纳入电网运　行费用统一核定；二是发电企业投资建设的抽水蓄能电站，作为　独立电厂参与电力市场竞争。１５１７号文的主要内容一是明确对　●张菊梅张程　７１号文以前审批但未定价的抽水蓄能电站由电网企业租赁经　营，核定的租赁费按照补偿固定成本和合理收益的原则核定，由　电网企业消化５０％，发电企业和用户各承担２５％；二是７１号文　以后审批的抽水蓄能电站，由电网经营企业全资建设，不再核定　电价，其成本纳入电网运行费用统一核定。　本质上上述两个文件规定了两个重要事项，一是抽水蓄能　电站投资建设主体问题，鉴于抽水蓄能电站４度电换３度电的　特征，基本上只有电网企业可以建设抽蓄电站。二是明确抽水蓄　能电站建设成本回收机制，即通过电网企业进行弥补，差别在于　这种费用纳入运行费用还是在相关主体之间分摊。而不管是哪　一种成本回收机制，在实际执行中都存在问题。容量电费在电　厂、电网和电力用户之间按固定比例分摊，加重了电网企业负　担。“不再核定电价，其成本纳入当地电网运行费用统一核定”。　在实际中则根本无法执行，因为７１号文发布以后国家发改委核　准的项目均有一定比例的地方参股，作为有地方企业参股的有　限公司是一个独立投资主体，不应纳入电网的运行维护费用核　算。国能新能【２０１　１１２４２号文更加明确了抽水蓄能的开发主体，　原则上由电网经营企业有序开发、全资建设抽水蓄能电站，建设　运行成本纳入电网运行费用；杜绝电网企业与发电企业（或潜在　的发电企业）合资建设抽水蓄能电站项目；严格审核发电企业投　资建设抽水蓄能电站项目。　２．新政策解读（放开准入阶段）。近年来，国家简政放权、转变　政府职能工作大力推进，部分领域企业投资项目审批权陆续下　放地方。２０１３年５月１５日，国务院以《国务院关于取消和下放一　批行政审批项目等事项的决定（国法［２０１３１１９号）》，取消和下放　行政审批项目１１７项。２０１４年１１月１８日，国务院发布《政府核　准的投资项目目录（２０１４年本）》，在２０１３年目录基础上进一步　缩减核准范围、下放核准权限、其中将抽水蓄能电站等２３类项　目核准权限下放省级政府核准。在下放审批权的同时，国家发改　委在２０１３年１０月ｌ８日发布的《关于对取消和下放行政审批事　项加强后续监管的指导意见》（发改政研（２０１３）２０９１号）中要求　加强制度建设、健全监管机制以防止管理真空造成的过度投资、　重复建设和无序竞争，并专门强调了强化发展建设规划作用，并　以发展建设规划作为“投资项目”审批、核准、备案的重要依据。　２０１４年７月３１日国家发改委下发了《关于完善抽水蓄能电站价　格形成机制有关问题的通知》（发改价格［２０１４１１７６３号），对抽水　蓄能电站今后的价格机制提出了指导性意见，提出逐步对新投　产抽水蓄能电站实行标杆容量电价。电量电价水平按当地燃煤　机组标杆上网电价（含脱硫、脱硝、除尘等环保电价，下同）执行。　电网企业向抽水蓄能电站提供的抽水电量，电价按燃煤机组标　杆上网电价的７５％执行。鼓励采用招标、市场竞价等方式确定抽　水蓄能电站项目业主、电量、容量电价、抽水电价和上网电价。随　后，发改能源［２０１４１２４８２号文《关于促进抽水蓄能电站健康有序　发展有关问题的意见》对抽水蓄能电站的发展意义、发展目标、　工程管理、选点规划、运行管理、技术进步、发展政策等方面提出　了明确的要求。　近两年来政府出台的关于抽水蓄能发展的系列政策一方面　与市场化改革不断深入的大背景相关，另一方面也与能源开发　

一６１—　●经济观察　《经济０￣ｉ｝２ｏ１５年第１０　ｊ９Ｊ　格局和抽水蓄能电站自身特性相关。但本质上　Ｉ丁以理解为一种　效益更高的制度对另一种制度的替代。制度变迁通常分诱致性　制度变迁（或需求诱致型制度变迁）和强制性制度变迁（或供给　主导型制度变迁）两种模型，杨瑞龙（１９９８）则提出了中间扩散型　制度变迁方式。中间扩散型制度变迁方式是在考虑地方政府经　济实力的基础上，认为利益独立化的地方政府可在沟通权力中　心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求时，有可能突破　权力中心设置的制度创新进入壁垒，实现制度变迁。而本轮抽水　蓄能电站系列政策的出台恰恰论证了这一观点。部分地方政府　对本区域抽水蓄能开发的数量和速度有着更高的需求，向上一　级权利中心进行沟通，引致了新政策的出台。随着审批权的下　方，地方政府的自主权和积极性得到增强，地方政府审批的企业　投资项日市场活力将进一步释放，地方国有资本和民营资本也　将随之被激发并涌入地方政府支持和盈利性项目领域，新的地　方性业主将会涌现。　（二）抽水蓄能电站建设情况　从２００４年至今，抽水蓄能相关政策对电站的建设发展起到　了一定的积极作用，稳定了整个市场，装机容量和投资情况也发　生＿ｒ一些变化。　１Ｊ装机容量变化。在相应政策支持下，随着电网经济运行和　电源结构调整的要求，特别是风电、太阳能发电占比增大的电　网，一定规模的抽水蓄能电站被投资开发。截至２０１４年底，我国　在建抽水蓄能电站共计１７座，在建规模２１１４万千瓦，为历史新　高。国网新源控股有限公司可行性研究报告已审查通过、待建的　抽水蓄能电站有５座，总容量６４００ＭＷ，预可行性研究报告已审　查通过、正在进行可行性研究工作的抽水蓄能电站有ｌ６座，总　容量２４５００ＭＷ，另有部分项目正在开展预可行性研究工作。从　选点规划来看，２００９—２０１４年，完成了全国２２个省（区、市）抽水　蓄能选点规划Ｔ作，筛选推荐出５９个站点，总装机规模７４８５万　千瓦，其中重点分布在华东、华中和华北电网。　２．单位千瓦投资变化。从国家能源局投产电力工程统计监　管公告显示，按照２００５—２００６年价格水平审定的抽水蓄能电站　总投资单位造价指标为４０００元，Ｋｗ左右。据统计，以　２０１　１－２０１２年价格水平审定的抽水蓄能电站平均单位千瓦造价　指标为５４４８元，Ｋｗ，２０１３年价格水平审定抽蓄电站平均单位　千瓦造价指标为６ｌ１　２元，Ｋｗ，抽水蓄能电站单位千瓦建设投资　呈明显上涨趋势。　抽水蓄能电站建设情况与这一时期政策指引是匹配的。　２０１４年之前的政策对市场准入主体进行规制，使抽水蓄能建设　按照自身建设周期的特点在一个平稳的速度上增长。政策中的　价格政策本质上是一种价格规制，现行的抽水蓄能电价政策核　定的租赁费按照补偿固定成本和合理收益的原则核定，包括了　投资主体全部的建设成本，对投资主体节约成本、降低造价缺乏　激励作用，这也是单位千瓦投资造价不断增高的原因之一。　三、新政策对抽蓄行业的影响　１７６３号中规定在具备条件的地区，鼓励采用招标、市场竞价　等方式确定抽水蓄能电站项目业主、电量、容量电价、抽水电价　和上网电价。从规制经济学角度来说是一种准入方式和价格规　制的应用。　（一）市场准入制度的影响　原有政策规定抽水蓄能电站原则上由电网经营企业建设和　管理，直接导致所有的抽水蓄能电站都掌握在国家电网、南方电　网公司手里，其中＿啊峡集团有极少电站。运用行业集中度指数　（ＣＲ　，）即赫芬达尔一赫希曼（ＨＨＩ）指数进行判断，ＣＲ　为１００％，　属于高度集中近乎垄断的行业。１７６３号文规定在具备条件的地　区采用招标和竞价的方式确定电站项目业主必将打破这一状　６２一　况。　投资主体多元。可以预见潜在进入者包括五人发电集　、小　型水电投资企业、地方国有投资公司都可能介入刮自然条件优　秀的抽水蓄能电站建设竞争中，一定程度卜町以降低抽水蓄能　电站建设成本。　监管要求高。但是也要看到，市场投资主体建设和管婵运”　单个电站带来的无形浪费，入网电量协调和区域电力发展规划　衔接等方面的问题，以及抽水蓄能电站社会效益性发挥卜ｊ市场　主体利益化导向之间的矛盾。投资核准权的下放以及企业ｆＩ丰　选择中介服务和只保留规划选址、用地预审两项前置审批等政　策对政府监管水平提出了更高的要求。　在位企业与潜在进入者博弈加剧。在位企业希望提高　的经营管理能力以便在开放的市场竞争中继续获得垄断地ｆ　而潜在进入者有意愿进入市场分一杯羹　准人制度的变化带水　的矛盾冲突体现在：一是政府引入新的进入者或者放松准人祭　件，使潜在进入者对在位者构成威胁，影响在位企业的利益　是潜在进入者打破现有企业垄断经营的情况或者取代现有氽、Ｉ　进行经营，双方之间发生矛盾与冲突。这些矛盾的存在　是准人　规制放开的积极效应，双方的博弈将导致市场达到新的均衡　（二）激励性价格规制的影响　新政策中规定逐步对新投产抽水蓄能电站实行怀杆棒　｝咀　价，与旧政策相比是引入了激励性价格规制手段一主要有实现资　源有效配置、激励企业和保障企业利益等作用。标杆容量电价源　于Ｓｈｌｅｉｆｅｒ于１９８５年提出的标尺竞争理论，将被管制企、　的绩　效与同一产业内其他同类的企业的绩效结合起来进行比较．以　其中效率较高的企业作为参照，促使原本各自独立垄断　营的　企业之间进行竞争，以激励企业提高效率、降低成＿本，改善服务，　属于激励性管制方式的一种。　标杆电价的设定可以较好调动企业的积极性，ＪＪ【Ｉ大刈‘建设投　资成本的控制。标杆电价设定伴随着准入制度的放开，将电站投　资收益直接与建设成本挂钩。与传统电站把成本纳入电网汆业　算的方式相比，将显著提高投资主体成本控制意识，有效提高投　资效率。从而提高价格杠杆，促使重视抽水蓄能电站建设伞过　造价控制，从决策阶段到招标阶段、施１二阶段和结算阶段鄙芰ｈ　ｗＩ　强投资成本控制，继而扩散和辐射到相关主体，即在设计、监卵、　施工队伍的管理上都要引起系列变革。即实现通过价格这一十Ｉｉ　杆，运用激励性的方式盘活整个行业，提升整个行业的效率　标杆电价的实施也面临着一系列困难。巨大的地区差　＋　定程度上降低这一规制模型的功能。抽水蓄能电站经济效孺　ｊ　降雨量和地下水蕴藏量具有重要相关性。比如【｝Ｊ闰南方拥有十　富的水资源，年降雨量超过２０００毫米，北方的年均降雨鞋仪为　２００到４００毫米，南北方通用一个价格不合适。凶此，综合考虑　多因素，设定一个标杆电价，并研究出让标杆电价和年度价格　动相关的调价公式是首要解决的『ｂＪ题。　（三）行业主体结构发生变化　现行的抽水蓄能建设模式基本　是小业主、大临　模　，｛ｒ　业的相关主体有业主、监理、设计、施　Ｊ　方、咨询单位、审　ｆ　、　移民群体和地方政府。近年来颁发的系列文件通过极力的　胃　使行业主体结构发生直接变化。增加地方政府的决策权，同时降　低了部分咨询机构的审查权，或者说让咨询市场实现充分竞争．　这将直接引起投资主体多元化、设计和监理机构竞争充分化，厄　其是中介咨询机构市场重大变化，原先依托于同家发改委的审　查权利受到冲击，而其它中介机构则面临更广阔的市场，甚　诱　使相近行业咨询单位进入抽蓄市场。　四、结论及建议　抽水蓄能电站行业规制制度的变迁表而｝　看是一一种　绗卜