政府审计职能定位和作用

对政府审计职能和作用的再认识

内容摘要：研究审计职能的目的就是为了完整了解审计应有本领，更好挖掘审计功能，充分发挥审计作用。本文以现有较为坚实的审计基础理论为逻辑起点，按“审计产生与发展的根本动因——受托责任观”、“审计主体、审计客体、审计主客体关系”、“审计职能”的内在逻辑关系，根据不同的审计主体、客体，以及对客体作用的时间不同、范围不同、层面不同，认为政府审计职能除监督、鉴证、评价外，还有控制、监测、测评、甄别等职能，并据此归纳了审计作用的几个主要方面。

关键词：审计职能作用再认识

一、重新认识政府审计职能是时代发展的客观需要。

审计职能就像人的功能一样，都是由其基本属性决定的。但某些功能不是一开始就被人们所知，而是在人们认识世界的开放过程中，不断为人们所认识。如人的免疫功能就是人们对自然知识、社会知识、思维知识积累到一定程度时被认识、被发现的。

现有审计理论研究结果认为，审计职能是由审计自身的性质决定的，并随着审计事业的发展、审计目标的拓展，不断为人们所认识、运用。到目前一般将其归纳为审计监督、审计评价、审计鉴证三大职能。其中审计监督是审计产生时

就固有的，是审计最核心、最基本的功能。

这三大职能相对于整个审计体系中的国家（政府）审计、社会审计、内部审计来说，由于审计需求、审计目标不同，职能的体现也各有侧重。与社会审计、内部审计相比，政府审计由于与整个经济社会的发展息息相关，其职能不仅侧重于审计监督，审计评价和审计鉴证也同样被经常运用于国家审计的审计实践中，社会审计更多的侧重于鉴证，内部审计则侧重于评价。

能说这三大职能就是审计职能的全部吗？笔者认为不能，“审计职能是审计本身固有的、体现审计本质属性的内在功能。它是不以人们意志为转移的客观存在。”（《审计干部审计知识读本》第25页）要完整理解其真实涵义，应把握四个基本特征：一是审计职能取决于审计主体的独立性，也就是主体的独立性，它决定其作用结果的客观性；二是主体“用功”（审计职能履行活动）的经济性和客体被审内容的经济性，也就是只对客体与经济相关的活动进行审计；三是审计职能取决于审计执行主体的专业性，也就是审计职能只有专门机构和具有专业知识的人员才能履行；四是审计职能的存在不在于人们有否认识，而是不以人们意志为转移的客观存在。审计职能的完整涵义应该是：由具有独立性地位的专门机构和专职人员按照授权关系或委托关系，依据法律规定和委托要求，对“财政财务收支”及与其有关的

经济事项的“真实性、合法性、效益性”，运用多种审计技术方法，经过一系列法定的审计程序，作出审计结论等过程中所表现出来的各种能力。这些由本质属性决定的内在功能，有的已被人们认识、运用于实践，并被总结发现，形成较为清晰的职能概念；有的还未被人们所认识，但已被用于审计实践；有的既未认识，也未实践，有待进一步总结发现。因此，我们认为，审计职能既不能夸大，也不能只守住已经总结发现的。只要是“不以人们意志为转移的客观存在”的，对促进审计事业发展、能较大发挥审计作用的，就要不断去总结、探索。

纵观我国和西方国家审计的产生和发展历史，审计职能是逐步为人们不断认识，并运用的。各国建立审计制度之初，统治阶级为了维护其阶级利益，通过建立独立性和权威性程度不一的审计机构，对掌管国家财物和赋税的官吏进行考核，显然是看到由拥有一定程度独立性和权威性的审计机构及审计人员进行的审计具有审计监督的内在功能。18世纪西方产业革命的兴起，到19世纪后期，占据统治地位的统治集团为了维护其阶级——公司的股东和债权人的利益，于是产生了近代独立审计活动，这一过程使审计的鉴证和评价职能得到初步的认识和运用。20世纪30年代后，随着资本主义经济从自由竞争发展到垄断，企业内部的经营管理不断加强，传统的财务报表审计向现代审计发展，在相继出现的绩

效审计、三E审计、五E审计中，审计评价职能被发挥到相当高度。

当今中国，经济持续保持平稳较快的发展，社会民主政治也取得了长足进步，同时面临的各种压力和矛盾也越来越大。资源利用率低下、环境破坏严重，对国家的可持续发展和国家经济安全都构成了威胁；财政资金配置不合理、使用效果不高、损失浪费严重等问题，通过一系列财政管理体制和制度的改革和完善，取得一定成绩，但还未从根本上解决问题。十六大以来，党和国家提出了以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会、创建节约型社会和增强自主创新能力等一系列奋斗目标，并根据这些新的发展战略一一作出了一系列战略部署。诸如财政体制改革、金融体制改革、行政体制改革等多方位的改革正在深入扎实开展、推进；经济发展的国际化和经济成分的多元化，导致影响经济发展的各种因素相互渗透、关联，相互之间的关系变得十分复杂，十分敏感，有时还十分迅猛；这些都对审计直接或间接地提出了要求，根据已有的、比较清晰的审计动因、审计主客体及关系、审计职能等理论研究成果，结合审计外部形势和环境以及社会各界对审计的要求，审计应该对审计职能这一基础理论问题重新思考。

二、政府审计职能再探

《审计理论研究》（李金华主编中国审计出版社）一书

通过比较方法，从不同角度、不同侧面，对不同历史阶段和不同国家的不同类型审计进行分析，导出“审计产生与发展的根本动因——受托责任观”理论，并以此为逻辑起点，经过演绎推理，导出“审计主体、审计客体、审计主客体关系”等理论。然后，根据审计主客体之间相互作用的条件、作用过程、作用结果及运用，导出“根据上述分析，我们将审计职能归结为监督和证明”（《审计理论研究》李金华主编中国审计出版社第70页）的结论。尽管这一结论只把“审计职能归结为监督和证明”，但不能认为就是这么简单的两点。一是文中只是为证明审计动因、审计主客体及关系、审计职能之间内在的逻辑关系，而作出这么比较简约的抽象的表述；二是文中是以一个微观的审计行为为假设条件进行推论的，而不能代表既可以是微观审计行为，也可能是中观或宏观审计行为的政府审计的全部审计行为。为此，本文以上述已有的审计理论为基础，结合本地和全国各地的审计实践，从微观、中观、宏观等不同的视野，对政府审计职能进行初步探讨。

记得有一位领导参加我局年度审计工作会议说：“审计不仅是‘照妖镜’，还是‘显微镜’、‘望远镜’；不仅是‘经济卫士’，还是‘经济医生’；不仅是‘看门狗’，还是‘牧羊狗’。”这句话实际上生动地折射了审计职能不仅仅包括监督、评价和鉴证三大职能，还包括其它一些审计职能。