完善我国企业海外能源投资的法律体系

2007年第6期总第106期福建行政学院福建经济管理干部学院学报JournalofFujianSchoolofAdministrationandFujianInstituteofEconomicsandManagementNo.6,2007GeneralNo.106

完善我国企业海外能源投资的法律体系李兴国(福建经济管理干部学院政治法律系,福建福州350002)

摘　要:企业海外能源投资是维护我国能源安全的一项重要举措,确立较为完善的国内法律体系能为企业海外能源投资营造良性的母国法制环境。为此,应制定《海外投资法》《石油天然气法》《能源法》,修订现有税法、外汇金融管理法规等,完善我国促进企业海外投资的法律体系。关键词:海外投资;能源;促进;法律体系中图分类号:D922.291 文献标识码:A 文章编号:1008584X(2007)06003705

收稿日期:20070713

作者简介:李兴国(1974),男,福建德化人,福建经济管理干部学院讲师。

近年来,伴随着中国经济的全面崛起,整个国家对能源的需求总量急剧上升,1993年中国开始成为石油的净进口国。为了解决石油供应缺口,自20世纪90年代以来,在经济全球化因素的推动下,以中石化、中石油、中海油“三巨头”为代表的中国能源企业开始走上开展海外能源投资、直接在境外勘探采油的道路,迄今已取得显著成果。[1]由于当代的市场经济是一种法制经济,“没有合适的法律制度,市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率,”[2]为了更好地促进企业海外能源投资,要求我国立法机关应制定扶持能源企业“走出去”的配套法律体系,从而营造出一个较为良性的国内法制规则环境。但现实情况却与此要求差距甚远。基于此,笔者认为必须完善我国企业海外能源投资的法律体系。

一、尽快制定具有基本法统驿作用的《海外投资法》 “随着‘走出去’战略的进一步实施,因我国相关的法律法规缺位所造成的影响愈加显现出来。新的投资方式和跨国经营模式,必须有一定的法律监管和法律保障。因此应建立和完善我国海外投资的法律体系,制定《海外投资法》,尽快改变我国企业从事国际化经营无法可依的局面。”[3]在当代经济全球化大潮激荡之下,伴随着我国宏观经济的崛起及微观经济组织的壮大,企业“走出去”到海外投资创业是必然趋势。因此,我国最高立法机关应顺应这种潮流,总结20多年来部门分散立法的经验教训,及早出台一部具有基本法统驿作用的《海外投资法》,从而为包括海外能源投资在内的所有海外投资提供法律保障。具体来说,制定该法要注意如下问题。

・73・ 1.从内容上看,该法要注意体现“指导、监管、扶持”的立法原则 (1)体现指导的原则。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第28段:“支持有条件的企业‘走出去’,按照国际通行规则到境外投资,扩大互利合作和共同开发”之规定,今后很长一段时间,鼓励企业“走出去”、到海外投资创业将是国家一项重要方略。因此,应将这一重要方略以及多年来扶持海外投资的基本政策、海外投资产业布局思路,上升为具有高度严肃性的法律条款,写入该法的总则及其他相关部分之中,为企业海外投资提供清晰的框架指导。 (2)体现监管的原则。为了维护本国经济利益,对本国企业海外投资进行监管是各国通例。我国《海外投资法》亦应设专门一章对海外投资监管进行明晰的界定。2004年10月9日,国家发改委发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》,同年10月12日,商务部发布了《关于境外投资办企业核准事项的规定》,这两个部委规章已较为详尽地规定了海外投资的核准程序及相关要求。[4]《海外投资法》可摄取这两个规章的主要条款融于该法“海外投资监管”这一章之中。同时,应在该部分规定统一的海外投资监管机关,例如,可设立由商务部牵头的海外投资监管委员会,对海外投资从设立核准直至经营、终止等进行全程统一监管,改变现行多头监管给企业带来的效率损害。此外,应适应市场经济环境下行政许可改革要求,在该法中规定海外投资实行重大项目核准制、一般项目登记制的监管做法;简化监管范围;监管机关仅对政治法律环境、产业政策等宏观因素进行监控,至于微观市场因素则由投资者自行负责。 (3)体现扶持的原则。扶持海外投资是我国新时期对外经贸的一项重要战略。为此,应参考国际经验,在《海外投资法》中规定扶持海外投资的具体制度。这些制度应包括海外投资保险、海外投资援助服务等。例如,在海外投资保险这一部分,应具体规定:合格投资和投资者、保险人、被保险人、保险范围或险别、损失补偿、保险申请和赔偿程序等,并注重与我国缔结和参加的国际条约如《多边投资机构担保公约》(MIGA)的相互协调。在海外投资援助服务这一部分,应包括以下主要内容:规定设立社团性质的海外投资服务中心,负责研究有关东道国外资政策、经济环境、法制环境、社会意识等问题,为海外投资者提供服务和咨询;成立海外投资法律援助中心,从事海外投资法律咨询和海外投资纠纷的诉讼代理等;成立海外投资促进基金,为海外投资者提供资金援助和损失救济工作等。[5]总之,“法律肯定不是为了实现某一已知目的而创制出来的,而毋宁是因为它能够使那些依据它行事的人更为有效地追求他们各自的目的而逐渐发展起来的,”[6]因此,《海外投资法》在立法取向上应根据我国经济发展目标,逐步弱化对海外投资的管制,充分体现“扶持”这一立法根本原则,使之更多体现出一种服务情怀,而少些管制性色彩。 2.从形式上看,该法条款的表述应详尽而具有可操作性。对于我国最高立法机关制定的法律,是仅作概括简约的描述还是力求细致详尽的规定,目前人们尚存争议。不过,对于《海外投资法》,笔者以为,

其立法条文内容宜细不宜粗,一经颁布之后,要具有切实的可操作性。过去,我国最高立法机关在“边摸索边立法”这一类思潮支配下,出台的法律往往过于粗略概括,实践中难以操作落实,只能依赖行政主管部门通过“二次立法”———出台具体细则加以解释以便实施。这种做法,损害了最高立法机关立法的权威,给某些部门通过“二次立法”谋求自身利益留下了可乘之机。这种粗糙的立法思潮必须改变。笔者认为,经过20多年的摸索,现在我国对海外投资立法调整的内容,无论是实体的还是程序的,认识已较深入,最高立法机关制定这部法律时,应高屋建瓴,去芜存菁,在总结以往部门分散立法经验的基础上,走“专家立法、开放立法”的道路,制定出一部精致详尽、具有实际可操作性的《海外投资法》。

二、制定《能源法》《石油天然气法》等专门法律,完善能源法律体系 为了保障我国能源安全,促进海外能源投资持续健康发展,最高立法机关应在科学调研论证的基础上,有步骤地出台如下法律。 1.制定《石油天然气法》。我国企业海外能源投资主要涉及石油天然气投资,制订《石油天然气法》对规范新时期海外能源投资具有突出意义。借鉴世界上其他国家已有的立法经验,笔者认为,这部法律应・83・调整如下主要内容:行业管理体制、上下游业务、维护石油行业稳定安全发展的特殊安排机制、海外投资开发、石油战略储备、法律责任。 在这些调整内容中,与本文所探讨的主题密切相关的是“海外投资开发”这一部分。也就是说,鉴于海外石油投资在我国21世纪能源安全战略的重要作用,我国拟出台的《石油天然气法》有必要设专章对之加以规范调整。从国外的立法实践来看,日本作为一个严重依赖海外石油供应的经济大国,为了促进本国公司海外石油勘探开发,专门制订了一部《石油公团法》。我国面临着相似问题,虽不求专门制订一部法律,但亦应有效力层级较高的法律专门章节来调整之。笔者认为,在《石油天然气法》有关“海外投资开发”这一专章中,应规定如下几点基本内容:(1)国家对海外石油投资开发的政策取向。即长期扶持、合理引导,鼓励合格的能源企业通过新设、收购、兼并等方式到海外投资开发油气资源;(2)海外投资开发监管体制。即由国家商务主管部门对海外投资进行统一核准、由能源主管部门对企业海外投资进行业务监管;(3)对母国的供应义务。即海外投资开发所产出的原油、天然气及其加工产品,必须尽量销往国内,满足国内供应及安全储备要求;(4)国家的扶持措施。即对海外石油开发投资的经济援助、资金扶持、投资保险等具体举措。例如,可参照一些国家做法,规定设立国家风险勘探基金,由拟开展海外油气资源勘探的石油公司申请使用,勘探发现可以回收,用于新的项目,勘探资金一旦沉没,由政府和企业分摊。[7] 2.制定《能源法》。除了出台《石油天然气法》之外,笔者以为,在未来若干年内,最高立法机关应在总结《石油天然气法》等单行的能源法律立法及施行经验的基础上,论证并制订出覆盖整个能源领域的能源基本法———《能源法》,为海外能源投资提供更为根本性的法制保障。具体来说,该法的制定应注意把握如下问题:

(1)从制定程序上看,该法的制定不宜操之过急,不能为了立法而立法,应遵循理性、稳健的原则,依照先单行法、后基本法的思路,在汲取已颁行的单行法有益经验的基础上,遵循开门立法、民主立法、规范立法的模式,组织有关部门、协会组织、产学研机构的专家进行深入论证,争取用3～5年的时间推出这部能源基本法。 (2)从表现形式上看,该法应当借鉴国际成熟经验,其法律条款宜详尽而具有可操作性。2005年8

月8日,美国总统布什签署了新的能源法案《国家能源政策法———2005》。这部新的能源法长达1720多页,共420多条,其内容广泛而具体。该法规定的事项,对要做什么、谁来做、期限、程序、违反了如何处置等都有明确的规定。比如,该法规定从2007年起,美国将原有“夏令时”时间再增加4周达7个月,以节约能源,体现了很强的操作性。[8]我国的《能源法》应尽量借鉴这种做法,法条设置宜尽量精细,不能只是空泛的几条原则性规定,流于摆设而不具有现实操作性。 (3)从内容上看,为了国家能源事业大计、促进海外能源投资健康发展,该法应注意界定如下关键事项:

第一,能源管理机构。要在该法中明确规定一个统一的能源行政管理部门,改变目前发改委、国家能源办等多头分散监管的局面。目前世界上,包括美国在内已有数十个国家设置国家能源部,我国作为一个能源生产和消费大国,要在《能源法》中规定一个统一的能源管理机构,以便对包括海外能源投资开发在内的能源战略、能源规划、能源安全、能源国际合作等事务进行统一管理。为了不扩张国务院现有组成部门,实践中可借鉴俄罗斯、韩国等国做法,将现有的国土资源部改组成资源和能源部,赋予其对能源领域统一的行政管理职能。 第二,能源安全。要在该法中对能源安全的指导方针及保障措施作出规定。能源安全是国家安全的重要基础,是实现我国经济持续发展和社会进步所必需的基本保障。能源安全涉及众多问题,但最为重要的是石油安全问题。而这又涉及国家石油储备及海外能源投资问题。因此,除了《石油天然气法》外,