分档缴费——对养老保险全覆盖难题的探索

社会保障研究２０１０年第３期　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｅｃｕｒｉｔｙ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　Ｎｏ．３　２０１０　分档缴费——对养老保险全覆盖难题的探索　傅征　（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，４３００７２）　摘要：完善社会保险制度，是构建社会主义和谐社会的保障。《中华人民共和国社　会保险法（草案）》的公布，确定了“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的　方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”的基本原则。根据这些原则，本文　分析了我国养老保险事业的现状；通过对多种保险方案的分析，找出了阻碍我国实现基　本养老保险全国统筹的制度障碍，提出了企业与个人缴费分离，以养老保险税取代养老　保险费；缴费基数分档计取，按地区划定档区；由参保人自愿选档缴费，以缴费额作为领　取养老金的计算基数；不同缴费、差别领取；产权明晰，激励明显；实现统一缴费率、广覆　盖、可转移和能衔接；适用于不同的群体参保。本方案有利于实现养老保险全国统筹。　关键词：养老保险；全国统筹；统一缴费率；分档缴费　

完善社会保险制度，不仅是构建社会主义和谐社会的保障，在当前还承担着保增长、促消费、拉内需的重　任。党中央高度关注民生问题，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重　大问题的决定》，明确提出：“到２０２０年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的具体目标，并指出：“社会　和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”胡锦涛总书记指出：　“要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面，切实保障各方面困难群众的基本生活，让他们　感受到社会主义大家庭的温暖。”…温家宝总理指出，“要把完善社会保障体系作为安邦兴国的根本大计。　社会保障制度是保证国家长治久安的根本性制度”。＿２　国务院进一步提出了２００９年底在全国范围内全面实　现基本养老保险基金省级统筹，２０１２年实行全国统筹的目标。２００８年１２月２８日，《中华人民共和国社会保　险法（草案）》（以下简称《草案》）　经第十届全国人大常委会第三十一次会议、第十一届全国人大常委会第　六次会议审议后向社会公布，并公开征求意见。　但实现基本养老保险的全国统筹的目标还任重道远。为促进养老保险全国统筹目标的实现，基于对　《草案》的理解，本文提出适用于不同的群体参保的方案：企业与个人缴费分离，以养老保险税取代养老保险　费；缴费基数分档计取，按地区划定档区；由参保人自愿选档缴费，以缴费额作为领取养老金的计算基数；不　同缴费、差别领取；产权明晰，激励明显；实现统一缴费率、广覆盖、可转移和能衔接。　

一、

我国养老保险实施现状　

１．我国养老保险参保人数覆盖面较低　近年来，我国企业职工养老保险制度不断完善，各省（区、市）已出台了养老保险省级统筹办法，养老保　险事业有了较大的发展。但由于我国区域经济发展存在很大的差异，加之户籍制度形成的城乡分割的二元　２５　化社会结构，东、中、西部之间，城乡之间人均收入相差悬殊，使得现有各种方案无法适应不同人群。加之受　财力所限，尽管近年来公共养老保障体系的覆盖面占人口总数的比重（以下简称“养老保险覆盖率”）在不断　增长（２０００—２００８年全国养老保险覆盖率见图１），但仍低于国际劳工组织规定的２０％的最低线，　与经济　发展水平不相适应。从图１可知：２０００—２００８年，全国养老保险覆盖率从１０．８％增大为１６．５％，覆盖率年均　增幅为５．４８％，环比增幅最低为３．２９％，最高为８．１６％。即使按最高增幅推算，２０１２年达到２２．５６％的覆盖　率，距离实现全国养老保险覆盖率达５０％的目标也有困难。　

２（】Ｏ０　２００ｌ　２ｏｏ２　２（１∽２００４　２００５　２００６　２００７　２００８　图１全国养老保险覆盖率（２０００—２００８年）　我国已实现养老保险的群体集中分布在城市，农村参保非常有限（２００８年全国养老保险参保状况，见图　２）。如何促进农村养老保险事业的发展，是我们必须面对的问题。　

口参仪职　圈参保离退休人　因参侏农Ｋ：ｆ　豳参衄１农利养老雠险人　１５．４１％　口以ｌ：州种以外的人　

图２全国１５岁以上人口中养老保险参保状况（２００８年）　２．分割的社保制度是实现全国社保统筹的最大障碍　我国目前养老保险参保人数最多、执行得也较好的是根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制　度的决定（国发［２００５］３８号）》　（以下简称“３８号文”）办理的城镇企业职工养老保险。由于有企业缴费支　撑，职工收入相对稳定，易于实施。　我国对政府公职人员的养老保障执行的是国家包干制度，这种制度成本太高，不可能向其他人群推广。　事业单位人员原来按政府公职人员办法，现在试行按企业规定改革，因为改革后待遇下降，执行遇到　阻力。　旧农村养老保险方案已无果而终。在国务院新出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意　见》中，虽然提出了集体补助、国家补贴的要求，但并无具体的额度，执行起来将会出现很大的地区差异。农　民如外出务工如何办理，“农保”与“城保”如何衔接，仍须进一步研究。　各地为进城务工人员设计的养老保险办法，邓大松（２００８）　、华迎放（２００８）　、吕学静（２００５）　。　等专　２６　

Ｏ　Ｏ，　ｏ　。＾。。　。＾　曼）　家学者已有论述。一般将现行办法归纳为三种模式：一种是广东模式，以深圳为代表，将农民工纳入职工养　老保险体系，但由于费率偏高和务工流动后的待遇流转携带困难，导致农民工参保积极性不高，退保频发。　第二种是上海模式，虽然费用全部由企业承担，减轻了农民工缴费的负担，一定程度上调动了农民工参保的　积极性，然而由于针对农民工的保险是独立于城镇社会保险体系之外的，使农民工无法融于城市，且保障待　遇水平低，每年发放一张养老补贴卡极易丢失，要保存几十年之后才去保险公司兑付，养老保障权益也难以　保障。第三种为北京模式，按照“低门槛准人，低标准享受”的原则构建农民工保险机制，这一模式固化了当　前城乡割据的二元化社会结构，养老金实行的一次性计发方式，难以起到真正的养老作用。　上述几种模式都存在转移接续困难的问题。这些制度实施的结果是：对地方财政来说，中、西部入不敷　出，伸手等待国家补贴逐年增加，形成对国家的依赖；东部由于收缴了丰厚保费，加之退保成风，积累了大额　资金，不愿改变现状。对投保者来说，多种方案都激励不足，其参保热情不高；而不同获益群体的相互攀比，　致使改革只能就高不就低，增大了改制成本。　尽管各地出台的形形色色的保险办法在一定程度上解决了当前部分群体的养老保险问题，但从长远来　看，为不同群体制定的各种方案，是不同地区的政府制定的，这些零星的、针对不同群体的“方案”，都在不同　程度上代表了制定者的利益和意愿。正是这些“办法”，成为实现全国养老保险统筹的拦路虎。　３．法律法规有待完善　尽管各种社会保险制度已实施多年，在《草案》出台之前，却没有一部专门的综合性法律加以规范。出　台的各种五花八门的社会保险办法，都是专门为特定群体“量身定制”的，带有明显的就事论事、补漏救急的　性质。不但无法在其他范围内推广，还影响了劳动力的正常转移，造成不同群体的相互攀比，加大了实现统　筹的转制成本。多种体制形成的思维惯性，多把精力放在对特定人群制定专门办法上，而不是在全局综合治　理上。要破解这一难题，应该加快出台统筹法规，统一大家的认识，规范不同地区的做法。　《草案》的公布，结束了我国长期以来仅出台一些政策性文件，尚无专门法律法规的历史。　社会保险法是一部与群众利益密切相关的重要法律，社会保险事关每个公民的福祉和保障。制定社会　保险法，对完善社会保险制度，明确参保人员的权利义务，保障公民共享社会发展成果，促进社会和谐稳定，　具有重要意义。制定专门的《社会保险法》回应了社会各界多年的呼吁和愿望。　《草案》确定了“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度”，“社会保险　制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”，“国家建　立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份证号码”，明确了我国社会保险制度的基本　框架。　《草案》关于“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移；个人退休时，基本养老金按照退休　时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付”等规定，有助于破解当　前异地转续的困境。　２００９年的三次审议稿　９　又补充了降低基本养老保险缴费年限“门槛”，增加用人单位和参保人员权利，　社会保险费实行统一征收，加强社保基金监管和“可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险　合并实施”等条款。　２００９年ｌ２月２８日，人力资源和社会保障部又公布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行　办法》，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业　２７　时随同转移。　但《草案》还存在一些不尽人意的地方，正如郑秉文教授指出的：“草案可以说还是比较空泛。比如，权　利和义务的规定显得原则性比较强，主管部门‘操作空间’比较大。而这是参保人最关心的所在，也是地方　政府执行起来最容易‘走样’和‘变通’的地方。”　１。。需要进一步充实完善。　

二、养老保险全国统筹的基本特征　提升养老保险统筹层次，实现全国统筹，各界人士似已有共识。但对于全国统筹的标准和如何实施全国　统筹的问题，各方仍争论不断：有人主张一步到位；有人认为一蹴而就地提高到全国统筹层次不符合我国的　实际情况，应该分步骤，先解决目前最为迫切的问题；还有的认为，只要各群体都有保险办法就是统筹，他们　把按身份和群体分割的多种保险制度的实施作为全国统筹的目标。业内人士指出，和省级统筹相比，实现全　国统筹所涉及的地方利益问题将更为复杂，难度也将更大。　笔者认为，所谓养老保险全国统筹，应该包括以下基本特征：　１．有完善统一的政策法规。邓小平同志说过：“制度是决定因素”。【ｌ　前文已有分析，我国虽然已有法　规，但距“完善”还有相当距离，“统一”更谈不上，同时出台的“农民工”办法、“农村”办法等与《草案》如何衔　接？没有统一的规则，只是任由各地“试点”，越试越难统一。　２．有统一的管理机构。有了法规，确立了制度，还须有专门的机构来办理，由训练有素的人员来管理。　当前，要建成全国的管理网络还须努力。　３．有统一的缴费率。全体参保人员彼此平等，不同行业人员受到同等对待。参保人按统一的费率缴费，　仅因选择的缴费基数不同，缴费就有多或少的区别，导致领取的养老金待遇有差别，不存在社会身份不同导　致的歧视。　４．有统一的标准。按统一的标准享受待遇，根据统一的计算公式计算，退休金的多少仅仅因为缴费的不　同有所区别。　具备了以上基本条件，全国养老保险也不会自动实现，还需要进行广泛宣传，使参保人员知晓。经过深　入细致的工作，参保范围才能有序扩大。