论清末预备立宪

论清末新政及预备立宪

摘要：戊戌变法失败后的1901年，被八国联军赶到西安途中的满清慈禧太后，于1月29日发布了一道变法上谕——在内外压力之下，慈禧意识到：不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡、化解内外危机，两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后，不得不推行新政。作为新政最重要内容的“预备立宪”是在各种矛盾中由清廷主导的，结果却对以后中国的历史造成了很大影响。本文就清末新政和预备立宪活动做以浅论，对一些疑难问题给予解释。

关键词：新政预备立宪钦定宪法大纲

一、历史背景及原因

从1840年的鸦片战争开始，我国遭遇了全面危机，改革的浪潮从未平息。首先兴起了以“中体西用论”为指导思想的洋务运动，这一运动希望通过引进西方的器械技术，实现强国之梦，然而甲午战争的惨败，使其彻底破产。当时的精英阶层转而认识到：要让国家富强，不仅要学习西方的器械之理，更要学习西方的政治制度。1在维新派的极力劝说下，1898年6月11日光绪皇帝下诏“明定国是”，仿效当时日本的君主立宪制，展开了自上至下改革的变法运动，开始了中国近代史上著名的百日维新运动。2但这个变法运动不久就失败了，当时保守派的慈禧将其扼杀于摇篮之中。

但后来由双手沾满戊戌志士鲜血的慈禧发起的新政却在力度上超过了戊戌变法！慈禧太后在逃亡西安途中所宣布的“新政”并非完全没有诚意，也不是没有具体措施和实际投入。由于历史条件不同，“新政”中有关改革的深度与成效超过戊戌变法，这是没有疑义的。慈禧等人的转变主要是因为：

首先，从国际环境看，经过甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。

1亓冰峰：《清末革命与君宪的论争》，台湾中央研究院近代史研究所，1980年版，第2页。

2徐祥民等：《中国宪政史》，中国海洋大学出版社，2002年版，第42页。

其次，就国内形势而言，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级革命正在兴起，封建专制主义与资本民主主义的矛盾已十分尖锐；而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。清朝统治集团觉察到，如再不作任何“革新”的表示，必将不能保持危在旦夕的统治地位。

再次，直接原因是1904年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国这个专制大国，给清廷上下以很大震动。朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。

最后，清廷遂于1905年派以载泽为首的五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，但他们指出：宣布立宪，不过为立宪预备，施行之期则另定年限。3

二、准备活动

（一）改定官制

出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人援引日本的先例，认为日本先于明治宪法颁布两次大改官制，其宪法推行有效，官制之改革使然。未改官制以前，任人而不任法，改官制以后，任法而不任人。预备立宪先定官制，也是援引了日本的做法。

官制改革的核心内容，是仿行三权分立和责任内阁。首先，调整国家机关，明确职责；其次，根据西方三权分立的理论分权定限；再次，改革官吏任用制度。

目的是要削夺大臣的权力，尤其是地方督抚的权力，加强中央对地方的控制，使国家机关更好地发挥作用而又不致于侵夺君主的权力。

（二）“立宪运动”

袁世凯、张之洞及周馥等人联名上奏，要求立宪；张謇和张之洞的幕僚赵凤昌印制了日本明治宪法的译本给慈禧，据说慈禧表示赞同。1905年载泽等五大臣出洋考察归来以后，清廷讨论是否实行君主立宪，立宪派与反宪派展开了激烈的争论，最后双方妥协的结果便是“预备立宪”。

1906年9月1日清廷发布“预备立宪”的上谕，6日，编制馆成立，开始准备从政府机构上开始改革。11月，颁禁烟章程，严禁鸦片；1907年7月，下诏

3金贤亮、吴起伟：《晚清预备立宪述评》，法律论文资料库，2007年11月22日。

满汉平等；8月，筹立资政院；9月，修刑律草案，命各省设咨议局，改考察政治馆为宪政编查馆。

从民间反应来看，地方绅商的积极性是相当高，对“预备立宪”的回应也是积极和认真的。清廷不觉打开了一个“潘多拉魔盒”，为自己打开了墓门。

（三）《仿行立宪上谕》

1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》，这道“上渝”，可以说是清末预备立宪的“总纲”。

三、具体活动

（一）建立咨议局

在各大臣的催促下，1907年10月清廷下谕各省设立咨议局，在这上谕中清政府提出将来的资政院选举议员，可由该局公推递升。至1909年10月，除新疆外各省咨议局全部开办。

各省咨议局的成立，标志着当时清廷推行的地方自治进入了实质阶段。咨议局是章法健全的立法机构，基本精神与西方一些国家的地方议会没有什幺两样。这大大突破了过去封闭式的政权结构，削弱限制了地方长官的专制权力，它标志着人民参与管理国家政治生活的开始，这表明清政府的改革是有一定成绩的。

（二）设立资政院

资政院是清政府“预备立宪”的重要措施，是清政府模仿西方议会模式、却又经过改变而出现的中央咨询和议事部门。它从1907年9月由慈禧出面以“懿旨”的形式正式宣布筹建。

资政院与西方国家的议院有很多区别，但也并不单纯是一个咨询机构，也不单纯是政府的表决机器，而是具有一定独立性的立法机构，或者说一个混合议会。

（三）《钦定宪法大纲》

1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个宪法性文件，该《宪法大纲》只有“君上大权”一章，后附臣民权利义务。

（四）《逐年筹备事宜清单》

《逐年筹备事宜清单》是筹备立宪的总体规划方案，方案公布后，清政府的预备立宪也进入到实质性阶段，按照预备立宪的时间进度，做了许多实质性的改