用地指标：解析占补平衡及补充耕地

用地指标：解析占补平衡及补充耕地

用地指标系列：解析占补平衡及补充耕地

在4月22日《用地指标系列：解析新增建设用地指标》一文中说到，从宏观层面来讲，新增建设用地指标并不代表建设用地比例的“净”增加，是因为在确保18亿亩耕地红线不变的前提下，我国实施严格的占补平衡制度，即新增建设用地占用耕地的，必须要补充相应面积与质量的耕地。下面我们主要来解析占补平衡以及作为其实施方式的补充耕地制度。

占补平衡制度

《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

这就是说占用耕地用于非农建设的，占用多少就必须开垦多少同面积和同质量的耕地。这就是通常说的“占多少，补多少”的占补平衡制度。

在占补平衡具体操作中，我国在县（市、区）层面建立了指标储备库，实行分类管理、分别使用和指标核销。县（市、区）在申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，应从本县、市储备库的补充耕地指标中进行核销。

那么，补充耕地从哪里来呢？根据国家有关文件，补充耕地可以通过土地整理、复垦、开发等方式来获得，亦可通过城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦（新增耕地节余部分）等作为补充耕地的途径。

补充耕地完成占补平衡是落实新增建设用地指标的必要条件。新增建设占用耕地应在项目所在地范围内补充相应数量和质量的耕地，补充耕地的能力与未来下达的新增建设用地计划指标相挂钩。

补充耕地指标的流转

由于我国耕地后备资源分布不均衡，有的地方后备资源充分，有的地方十分紧缺。这就造成有些地区因新增建设用地而缺少补充耕地的来源，而有些地区却有可能产生补充耕地节余指标的可能。为调剂这种供需关系，国家支持“占补平衡或补充耕地指标”在地方层面进行有偿流转。

根据2017年中共中央、国务院下发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的规定，我国补充耕地任务，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。也就是说，耕地占补平衡以县域自行平衡为主，因省域内耕地后备资源分布不均，确实难以在县域内进行自我平衡的，以县级政府为主体跨县域有偿调剂补充耕地指标。

2018年，国务院办公厅又下发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，《办法》规定，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的；以及资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。

补充耕地指标有偿流转的政策，对耕地后备资源充足的落后地区而言，可以通过土地整治增加耕地，获得的补充耕地指标可向省内经济发达地区进行有偿调剂，从而获得补充耕地指标的调剂收益。有些省份比如安徽、湖北、江苏、广西等还出台了细化的具体操作规定。根据这些规定，补充耕地指标的有偿流转通常采用网上公开竞价的方式进行，参与主体主要是各地县（市、区）政府。江苏省南京市出台的相关政策，甚至将参与主体扩大到了“企业”。

从长期趋势来看，随着耕地后备资源的复垦，新增建设用地指标及补充耕地指标越来越紧缺将呈常态化，土地节约集约利用是重要导向。未来对建设用地的需求将主要转向存量低效用地的再开发利用。比如在城市化冲击下出现的大量低效甚至闲置的农村集体存量建设用地，以及随着自然资源枯竭和产业结构升级改造下出现的大量废弃工矿用地等，为此，我国还先后出台了城乡建设用地增减挂钩试点及历史遗留废弃工矿用地复垦利用试点制度。

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