论当代中国行政改革的目标模式

１９７８年以来，中国社会因实行对内改革和对外开放而进　入快速或加速发展阶段，面临着全面而深刻的社会转型。这是　我国在较长时期内的主要的社会特质，也决定了我国行政改　革只能稳中求进，逐步深入，切不可生搬硬套西方模式，忽视　本国国情。如果那样，结果只会适得其反。一些发展中国家在　本国社会经济发展程度很低的情况下实行西方化改革的教训　是惨痛的。我国应对这些国家的经验教训引以为戒。虽然“小　政府”是我国机构改革的方向和趋势，但是任重道远，其必然　是一个艰难的长期过程。　一、东西方政府哲学的价值取向的巨大差异决定了“小政　府”在中国的发展很艰难　西方自由主义的沃土孕育了自由主义政府论。而中国数　千年的文明积淀了丰富的文化传统和精神资源，孕育了浓厚　的全能主义政府观，“天子为民父母，以为天下王”刻画了政府　在民众中的神圣形象。孙中山也提出这样的口号：“造全能政　府，为人民幸福”。罗素认为，中国人从心底里认为自己的国家　是世界上最伟大的、最文明的国家。在中国具有深厚的历史基　础和民众基础的全能主义政府观在建国后实行的高度集中的　计划经济体制下得到了更完整的体现。而在当时的特殊国情　下，它对社会经济发展起到了巨大的推动作用，同时正因为符　合民众对政府所持的一贯信仰，因此也获得了极高的社会认　同感。但从根本上说，它是传统小农经济滋生的封闭保守的心　态的反映。随着经济的发展和社会的进步，尤其商品经济的发　展，对它产生了前所未有的挑战和冲击。实践证明，政府作用　也是有限的，政府并不是全知全能的，在需要通过市场调节机　制来发挥资源的最优配置作用的领域，政府显得无能为力。现　实发展需要重新界定政府能够且应该履行的基本职能，也使　公众对政府的期望回复到从现实的表现中来得以证实，更为　实际地恰当地定位政府的角色。　人们对政府的这种深厚的全能主义情结是人们在一定的　社会文化背景下形成的对政府及其成员、活动的情感取向。这　种行政文化一旦形成则具有相对的稳定性和独特性，在转型　时期，这种文化积淀的影响具有矛盾的两面性：一方面公众对　政府的认同感和信任感深厚，迥然有别于西方对政府极不信　任感，从而政府的政策和措施更易得到公众支持和拥护，增强　了政府权威的合法性，这是行政文化产生的良性效应，而另一　５６《当代经济》２Ｏｏ６年第７期（上）　方面则是不良效应，即政府的角色转换与公众反应相互作用，　公众对政府应承担的职能范围和政府自身能够承载的职能范　围是不一致的，尤其是在我国市场经济发展程度还较低，市民　社会还亟待培育的条件下，政府如果不顾客观环境减缩职能，　将很可能是以牺牲政府的公信力为代价的。　二、从政府与市场的关系来看，中国所处的特殊阶段决定　了处理二者关系的特殊性和复杂性　市场经济是人类迄今为止发现的最有效的资源配置方　式，是一部复杂而精良的机器。“正如骑驴的人用胡萝卜和大　棒来驱使驴前进一样，市场体系用利润和亏损引导企业有效　率地生产出符合需要的产品”。正是市场体系的这种有序性的　存在，“小政府”才得以产生和运转，而随着发展程度提高，公　众自治要求和素质水平也将提高，政府可以下放权力，一部分　政府职能让公众自治组织来承担。所以“小政府”是市场经济　的伴生物，离开了市场经济，“小政府”是不可能真正实现的。　然而，理想的市场经济是不存在的，在现实世界中，还没　有一种经济能够完全依照“看不见的手”的原则而顺利进行　的，相反每个市场经济都会遭受其不完备性之苦，在伦理规范　性问题上，政府要采取各种手段保护弱小群体维持社会公平。　总之，政府对市场经济还主要存在三种职能，即提高效率，增　进平等以及促进宏观经济的稳定与增长。所以，即使是在经过　几个世纪充分发展的市场经济的西方社会里，政府的作用和　价值仍是不可低估的。而且，随着社会经济的发展，政府公共　管理职能范围还呈现出扩大的趋势。从某种程度上，英国自由　党在进入２０世纪后失去了作为轮流执政的两大政党之一的　地位的事实就反映了这一点。　而处于社会转型的中国，政府与市场之间的关系远没有　西方国家那样明确。一般认为，“市场失灵”有两种，一种是市　场经济发展到一定程度，完全由市场调节，则会出现竞争过　度，产生垄断行为，造成比例失调和资源浪费，而另一种是市　场本身发育还不成熟，无法建立和维护正常秩序和协调发展。　我国则属于后者。由于长期计划经济的影响，全国统一的大市　场并未真正形成，市场的资源优化配置作用还未发挥出来，主　要障碍表现在一些地方政府或部门为了保护本地利益，人为　地分割市场；采用行政性权力垄断市场，妨碍市场的正常运转　和流动；由于长期依赖政府直接管制市场主体的活动的观念　

维普资讯 http://www.cqvip.com 未完全消除，干扰市场的正常活动秩序。因此在这样一个不成　熟的市场中，信息不对称，价格也无法在市场机制起平衡的作　用，调节供给和需求。除此之外，我国还存在“市场失灵”的特　殊现象，一是政企不分，企业还没有成为自主经营、自负盈亏　的市场主体，企业产权不清，缺乏市场经济的竞争动力。二是　企业办社会，各种“大而全”、“小而全”现象还存在，阻碍社会　中介、自治组织的发展和壮大。在这种情况下，大市场的形成　和完善将是一个需要长期努力的艰难过程，从而严重滞缓了　社会主义市场经济体制的建立和完善。　在这种“大市场”缺位的情况下，政府的作用就凸显出来，　而且恰当运用其作用的难度更大，既要利用政府权威主动推　动市场经济的发展，又要遵循市场运行规律行事。在现阶段，　我们需要的是一个强力推动型政府，而绝不是一个无为而冶　的小政府，根本不可能放弃许多西方成熟的社会和市场条件　下可以不管的职能。政府在健全市场机制，完善市场体系，改　善公共服务，进行社会管理，提供社会保障，推崇法治意识，保　护知识产权等方面还肩负着艰巨的责任。“大市场”和“大社　会”的形成和发展，是政府职能的分离和收缩的前提和基础。　因此，在现阶段，虽然我们绝对不主张“大政府”，但需要强有　力的政府。　三、从西方各种改革的实况和成效来看。“小政府。大政　府”的理想模式的能否实现易遭质疑。愈来愈多的政府倾向于　走“中间路线”　１９世纪中期以前是“小政府”的推崇时期，然而，随着社　会公共事务的日益繁杂，回归到昔日的“小政府”之路途显得　艰难而遥远。虽然对当前还未结束的西方改革运动进行评估　还为时尚早，因为很难分清改革的短期后果和长期后果的界　限，同时未来政府如何对待前届改革还是未知数，但我们仍可　以从已出现或产生的不良后果中吸取教训并引以为戒。　虽然这场改革运动在各国表现出来的力度和方式不同，　但改革中都贯穿了目的性和经济节约性原则，通过放权和缩　减职能，企图用“管理”传统代替“行政”传统。在改革试验中，　虽然它们大多具有成熟的市场经济和市民社会的基础，政府　改革过程中仍出现了许多现实与实践相背离的问题，在目标　上具有内在的矛盾性。首先，在裁员上的外部效应明显。如美　国重塑政府运动中联邦官员削减３５万，现在的政府是自肯尼　迪总统执政以来官员最少的时期，但要看到，其中的６７％是源　自国防部门的，公务员终生制的破坏使公务员士气低沉，对政　府的忠诚度降低。据调查，公众同意“通过裁减项目使政府变　得更小”的比率降低，可见政府频繁裁员的压力已给公众造成　了心理上的阴影。英国公务员的数目从１９７９年７５万人降到　１９９４年的５３．５万人，但同时公务员的辞职人数创纪录，泄露　内阁意图的纪录也得到刷新；裁员也导致了服务质量的下降，　政府在公务员以及公众心目中的形象遭到破坏；公务员士气　低落，缺乏工作动力而需要增加成本。其次，在政府开支上，一　般西方国家以财政占国民生产总值的比率大小作为确定是否　为小政府的规模标准，美国重塑运动中节省开支１３７０亿美　元，目前其比率为１８．４％（＜３０％），在小政府之列，然而仅在　１９９９年１月２日，克林顿总统又提出增加军费开支１０００亿美　元的议案，可见随意性很大，使人们对维持政府规模的持久性　表示怀疑。英国大规模地进行私有化革命，持“私有化是否真　正压缩了政府规模尚在争论中”的观点大有人在。在权力下放　问题的争议也颇多，如在提高效率的同时牺牲了公平；导致分　散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高；半自治性　执行机构成为管理、服务水平的促进因素，但未达到减少检　验、控制和协调的初衷，反而出现了一些失调和失控；同时，由　于大量自冶组织取代了公共组织，而部长与这些执行机构之　间公共贵任的界限的模糊性使部长门易于揽功诿过，部长们　责任淡化也常常遭到公众的责难。私有化的改革带来了一定　的活力，却损害了公众参与，也妨碍了政治导向，有些已私有　化的部门的服务质量仍很差；新的管理技术有助于提高管理　的科学性，但还要有一个与公共职能相衔接的消化、吸收和改　革的过程。　改革中出现的种种问题和偏差，已引起了改革者的注意，　他们及时吸取前期改革的经验教训以调整后期改革的重点和　目标，在美国重塑运动中，第二阶段则将侧重点放在被忽略的　政府存在价值方面，美国业绩评论委员会的第一任政策主管　卡姆拉克女士认为第二阶段的首要任务在于恢复公众对政府　的信心，认为效率并不是政府追求的唯一目标。停止精简政府　人员的决定就是对前期改革痛定思痛地一种反思。小政府和　缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期　望，这种理念上的矛盾和冲突也引起学者们的思考和探索，尤　其是针对英国、澳大利亚、新西兰这类激进改革的影响。法国　的吕克・鲁邦、雅克・齐耶指出，“人们不能简单地从英国的‘管　理主义’理论的严格标准来评价欧洲的行政现代化进程。英国　的例子并不是所有欧洲国家都来效仿的样本。”　美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公共行政学院教授帕特里　夏・英格拉姆说：“国家行政文化与行政体制特征及目的之间　的密切关系为人们所承认，但也常常被忘记。……对许多公共　组织来说，效率不是新追求的唯一目的，还存在其他目标。比　如在世界上许多国家，公共组织是‘最后的依靠’，他们正是通　过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。其结果是，在　一种文化中生长繁茂的技术在另一种文化中可能会萎缩，‘狂　长’或毫不适用，有必要对其适应性问题进行更好的分析。这　种适应性分析应涉及程序和技术，更应涉及关于政府的艺术　价值和观念。”正在进行中的中国政府机构改革也应以此为警　言，我国的经济发展水平、社会制度和文化传统决定了我们必　须寻找一条适应中国国情的有效的政府管理和运行模式，建　立有中国特色的有效政府才是我们的永恒追求目标。　（作者单位：湖北财税职业学院、湖北省农业产业化信用　担保股份有限公司）　

《当代经济》２０Ｏ６ｇ－ｇ７期（上）５７