论全民公决的国际法律依据及其法律效果

论全民公决的国际法律依据及其法律效果

谭查理

深圳大学法学院国际法学专业

摘要：通过乌克兰独立公投事件，引出民族自决原则及全民公投制度的背景和概念，介绍全民公投制度的适用范围和内容，分析民族自决权的性质，并最后就民族自决对国家主权的侵蚀、住民自决的问题进行探讨。

关键词：国际法；全民公决；民族自决；自决权

引言

2014年3月16日，乌克兰克里米亚自治共和国全体民众就克里米亚今后是留在乌克兰还是加入俄罗斯的问题进行了全民公投。当月17日凌晨2时，克里米亚公投结束。出口民调显示，百分之九十三的民众支持克里米亚加入俄罗斯。对于此次克里米亚公投，俄罗斯方面坚持重申公投符合国际法准则和联合国宪章，但却遭到了乌克兰临时政府的强烈反对，而西方七国集团发表声明，称克里米亚公投没有“法律效力”，将不承认公投结果。

第二次世界大战以后，以“民族自决”为理念基础的全民公决运动使得许多殖民地国家获得了独立。20世纪90年代，随着第三波民主浪潮的出现，全民公决运动又使许多国家分崩离析。目前，要求“自决”和“独立”的全民公决运动仍在继续，并危及到许多独立主权国家的存亡，其中乌克兰克里米亚公投事件只是诸多公决运动中的其中一起，英国、西班牙等国同样面临着“独立公决”这样的困扰。因此，本文将从全民公决的视角出发，分析其中的国际法法理依据，对其中最重要的国际法原则：民族自决理论进行介绍，并对全民公决、住民自决的适用问题进行研究，以促进人们对于全民公决制度的理解。

1 全民公决与其国际法法理依据：民族自决原则及自决权的性质

1.1 全民公决与民族自决原则的背景及其含义

“民族自决”一词，最早可追溯到欧洲启蒙时期自然法学家的思想。当时，“民族自决”这一思想主要是作为反封建的有力武器，出现于资产阶级民主革命的理论中。而后来，“民族自决”逐渐开始作为殖民地半殖民地国家的人民反对帝国主义殖民统治、争取民族解放的思想武器。在列宁和威尔逊等政治家的推动和倡导下，民族自决的概念开始从国内政治的范畴走向了国际政治领域。在这个过程中，民族自决这一词的内涵开始发生变化，由内部自决

的含义引申出了外部自决的含义，即脱离“异族的统治”。二战结束后，随着非殖民化运动蓬勃发展以及世界殖民体系的瓦解，原殖民地国家和地区摆脱殖民统治、争取民族独立解放的斗争愈演愈烈，成为国际潮流，而“民族自决”一词也完成了从国际政治原则向国际法律原则的过渡，被写入了《联合国宪章》，并正式确认为国际法的重要内容和基本原则。自此，民族自决第一次成为具有广泛约束力的国际法律规范。

从上述民族自决的由来和历史演进中，我们可以明晰其中所蕴含的意义：国际法上的民族自决权主要是指受外国奴役和殖民统治的被压迫民族，有摆脱殖民统治、建立独立民族国家的权利，其中亦包含各国人民都有不受外族统治和干涉、自由决定和处理自己事务的权利。这种权利应该受到国际社会的尊重，所有国家均承担不得以任何方式阻碍、干涉、破坏和剥夺此项权利的义务，否则就构成国际不法行为，有关行为国家应承担国际责任。

虽然民族自决已成为国际法上公认的原则，但关于民族自决的实现方式，在有关的国际公约中却找不到任何具体答案。《联合国宪章》中几处提到民族自决的地方都是一笔带过，没有任何具体的规定。1966年联合国通过的《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的第一条中，只有一个词是直接与决定相联系的。该条第一款规定：所有民族均享有自决权，根据此种权利，自由决定其政治地位及自由从事其经济、社会与文化之发展。除了“自由”这个词外，整个公约中就再也没有与如何决定有关的规定了。“自由”这个词应当理解为非被强迫、完全按照自己意愿、不受外部力量摆布或干预等等。由此可见，国际法仅仅笼统地规定了民族自决应当“自由”地实现，而并未就具体的方式予以明确。

第二次世界大战以后，以“民族自决”为思想基础的全民公决运动在世界各殖民地与半殖民地开始开展起来。在这一口号的倡导下，许多殖民地半殖民地国家获得了独立，在这些运动的引领下，全民公决制度作为实现民族自决的一种方式，开始进入了人们的视野。

全民公决，又称全民公投、复决、公民投票，公民就被提议的事项，为表明其对该事项赞成与否时所举行的投票制度，简称“公投”或者“公决”。它是一种直接民主制的体现，亦是一种直接民主形式，可以说是民主国家实行宪政制度的重要组成部分。选民们通过直接投票的方式，对相关议题表达同意、反对或弃权的态度，并对议题进行表决，然后根据表决结果达成决策，这就是全民公决制度。

从历史的角度来看，全民公决制度起源于古希腊雅典的公民大会和古罗马的民众大会，复兴于法国大革命。第二次世界大战后，随着民族自决原则的确立，全民公决制度蓬勃发展。冷战后，全民公决在世界范围内更是接连不断。但伴随着全民公决这种非暴力自决形式的广

泛运用，人们从自决中听到的更多是地区动荡和国家领土分裂、主权受损，而非和平与繁荣。二十世纪九十年代后，随着第三波民主浪潮的出现，全民公决运动使许多国家分崩离析。一时间，对自决投票的褒贬之声此起彼伏。目前，要求“自决”和“独立”的全民公决运动仍在继续，并危及到许多国家的主权安全和领土完整。

1.2 全民公决的适用范围和内容

尽管目前的全民公决运动大多给一般民众以“分裂国家”的不良印象而为人们所诟病及警惕。但是，就全民公决这一制度而言，其内容大多是关系国家前途命运和国计民生的重大问题，因而对于代议制民主而言，是一种很有效和有益的补充。它通常包括以下几个方面：（一）大选公决。包括直接选举总统和对是否提前进行总统或议会大选进行全民公决。如美国、法国、新加坡等国一直以全民投票的方式直接选举总统。

（二）宪政改革公决。即以全民公决的方式来决定是否要通过新宪法，是否赞同国家的政治、经济、文化等重大的改革措施等。比如，哈萨克斯坦1995年8月就以全民公决的方式通过了新宪法，重新规定了国家政体。

（三）国际问题公决。包括就是否参加国际组织、签订国际条约、加入国际行动等进行公民投票。比如瑞士在1984年曾经举行全民公决反对加入联合国，2002年又以全民公决的方式决定加入联合国。

（四）领土变更公决。这是国际法上最常见的“全民自决”方式。这种方式的特点是自由表达实行民族自决的人民的意志，自由确定其民族领土的命运。但全民公决应以保证该领土的全体居民投票的充分自由的方式进行，并应当由国际组织进行监督，其合法性决定于居民意志是否真正得到充分自由的表达。由于这种领土变更方式考虑到居民的民族成分而变更国家某一部分领土，符合民族自决原则，也是国际法和各国实践所承认的。

1.3 国际法原则中自决权的性质

在对全民公决制度的内容和适用进行介绍之后，接下来要讨论的，则是全民公决制度的理论依据——民族自决权。民族自决权曾是二十世纪六十到七十年代广大殖民地国家人民反对殖民压迫，争取民族解放和独立的有力思想武器；而在冷战结束后，自决权却成为了民族分立主义的公开旗号。然而，自决权从来不应该是一个僵化的概念，这种权利应当随着时代的潮流和发展而予以更加合理的解释及变化。因此，分析自决权的法理性质，有利于我们立足当代环境，去理解自决权所应有理念。

1.3.1 自决权是独立权

自决权是独立权的思想，最初是由威尔逊和列宁提出来的。1918年，美国总统威尔逊

在他的著名的“十四点计划”中表达了“任何民族都有权决定出由谁来代表和统治他们”的思想，认为所有爱好和平的国家应依照自己的方式生活，决定自己的制度，各民族国家应获得绝对的自治权。列宁认为：“从历史的和经济的观点来看，马克思主义者的纲领上所谈的‘民族自决’，除了政治自决、国家独立，建立民族国家之外，不能有什么别的意义。”

作为独立权的自决权被确立为国际法的基本原则和基本权利，是在第二次世界大战以后制定的《联合国宪章》里。1945年，由五十个反法西斯国家共同制定的《联合国宪章》第1章第2条规定：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决权原则为根据之友好关系。”尽管《宪章》并未对“自决”这一词做明确定义，但不难理解，在《宪章》里，自决是民族的自决，即殖民地及附属国人民自由地决定自己的政治地位，主要是争取获得某种形式的独立或自治的权利。因而，二十世纪六十到七十年代，殖民地国家凭借着《宪章》所赋予的权利，进行着独立运动。

尽管《宪章》为各殖民地和被压迫民族行使作为独立权的自决权提供了支持，但与此同时，联大在之后的通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》中，对自决权也给予一定的限制，其中规定：“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的与原则相违背。”简言之，在独立国家的内部，人民不能任意进行对外自决、分离的活动。或者说，根据联合国宪章的原则，自决是一种只能在某种特定情况下行使的摆脱外国殖民统治而独立的一次性权利，现存国家中少数民族要求所谓独立权而进行的分裂国家主权和领土完整的分离主义运动并不在民族自决权的保护之下，哪怕它以前曾是殖民地。

1.3.2 自决权是国家主权

如果说独立权是指一个民族单独或与其他民族一起，共同建立一个主权国家，则主权国家的建立或者说，国家主权的存在，就使自决权自身的发展进入了第二阶段，即国家主权阶段。这时，自决权的内涵由以独立权为重心便开始转移到以国家主权为重心。此时的自决权就等于国家主权。

国家主权是随着民族独立国家的出现而产生和发展起来的。第二次世界大战以前，民族独立国家尚未普遍建立，作为国际法基本原则的主权原则亦尚未确立。随着第二次世界大战的结束，大批新兴民族独立国家相继建立，主权原则在国际法中的地位逐步确立。今天，世界上已有近二百个主权国家，主权国家成为国际社会和国际法的主体，意味着自决权的主体已经从民族转变为国家；自决权的适用范围，已经从殖民地人民和被压迫民族转变为民族独立国家的人民；自决权的内容，已经从争取民族独立转变为争取国家主权平等；自决权的重

心，也必然相应地由独立权向国家主权发生转移。

2 全民公决的国际法法律效果之探讨

2.1 可否用全民公决制度解决现今的民族自决问题？

民族自决权对国家主权而言是一把双刃剑：一方面，从历史发展过程来看，民族自决思想导致了主权国家的诞生，它对于一个民族的统一与整合以及摆脱压迫和争取独立起过极为重要的作用；另一方面，从现代国际关系来看，民族自决权又是改变人类在二十世纪国际政治环境的重要力量，为在现有的政治体制中创造新的国家提供了法律依据，亦挑战了现有主权国家的完整与统一。如果说十九世纪的民族自决主要起到了“向心力”的作用——把分散的、隶属于不同异族统治下的同一民族统一到一个独立的民族国家当中；那么二十世纪的民族自决则是一种“离心力”，它促使主权国家内的各个民族追求自己的独立，建立主权国家，这就挑战了现今主权国家的完整与统一，而随着全民公决制度的完善和规范，更加速了这种“离心力”的力量。全民公决制度本身包含着“先分裂，再结合”的逻辑。“先分裂”意味着首先对全体公民进行区分，“后结合”意味着当投票结束时，分裂的全体公民再度成为一体。“先分裂”容易，“再结合”难，尤其是“先分裂”过程涉及到国家认同、族群分裂时，再结合就更难。因此，在这种层面上说，全民公决制度的出现，对国家统一造成了威胁，加剧了民族自决权对国家主权的侵蚀，用全民公决制度解决民族自决的问题，会对主权国家造成难以想象的伤害。因为，无论如何，主权国家仍是目前人类进行自我管理的最主要方式，仍具有强大的生命力。同时，它也是构成国际社会的最基本的单位，是国际社会的核心，其稳定与否直接影响到全人类的共同利益。因此，对待自决性质的全民公决，必须坚持国家主权和领土完整原则，这不仅是当今国家和国际社会稳定的前提条件，而且也是人类社会得以正常和健康发展的客观需要。

2.2 地区住民能否以住民自决的方式实现独立？

所谓住民自决，是指以某一特定区域的居民（住民、市民）为主体来行使自决权，决定自己地区的归属或独立与否。

一般而言，在现今社会，通过住民自决来实现本地区独立的行为，是不被国际社会所认可的，也是不被任何一个主权国家所允许的。这是因为，通过住民自决来解决领土归属问题，需要有两个前提：一是该地区本身有历史侵占的背景或主权有争议，二是要求相关争议国家同意住民自决的方式。如果没有相关争议国家的同意，是断不能举行住民自决来决定本地区归属的；即使举行了，也没有法律效力。

另外，从国际法学理论及具体实践看，一定领域内的住民无法通过全民公决获得独立，是由于以下两项原因：第一，新国家的产生首先要获得原宗主国或主权国同意，即只有当主权国家同意争议地区以全民公决的方式来确定该地区前途时，这种投票才是有效的，也才会被国际社会所接受，才会具备国际法效力。因此，无论是从国际法的实践和个别国内法的规定来说，主权国内某地区的居民无权单独决定该地区的独立。未经原宗主国或主权国的批准，任何片面地“公投”或者宣布“独立”，都是无效的和非法的。加拿大的魁北克、乌克兰的克里米亚以及英国的苏格兰等地区至今没有获得独立，就是因为无法获得其主权拥有者的批准。第二，从主权理论看，任何一个国家的领土与主权具有唯一性与排他性，是不可分割的、不能分享的，它属于全国的全体百姓，个体或一群人无权去分割属于“全体人民”的“不可分割的”领土与主权。例如中国台湾的主权不是属于台湾当地居民，而是属于包括台湾岛在内的全体中国人民。因此，一个地区的居民没有权利片面地宣布独立。

3 结语

综上所述，对待全民公决制度，这一和平实现民族自决权的方式，应该有一个客观公正的态度，不能全盘肯定或否定。从积极方面看，一些民族的确是通过全民公决脱离殖民统治建立起本民族的主权国家，从一定意义上说，它使一些有生命力的、成熟的民族摆脱了外族的束缚，走上了独立发展的道路，显示了其不灭的建构力量；从消极方面看，当多民族国家成为当今世界的最主要的国家形态时，全民公决制度扩大了多民族国家内部民族之间的矛盾和斗争，在一定程度上引导着多民族国家朝着分裂的方向发展。我们可以断言的是，世界的未来发展，要否定的，不是统一多民族国家的这种政治形式，而是民族的压迫、剥削和歧视。民族自决原则和理论以及依此实施的全民公决制度，不应当成为民族分离和国家分裂的借口，而应在反压迫、反剥削和反歧视的领域突显它的价值。这就需要我们辩证而客观地、全面地认识全民公决制度与民族自决权的关系及其所发挥作用，深入理解民族自决理论的历史和现实环境，避免现实国际政治中对全民公决制度及民族自决原则的滥用。

参考文献：

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