破解城乡二元结构

破解城乡二元结构提升统筹发展水平
——论城乡一体化之基础战略
破解城乡二元结构、解决好“三农”问题，进而推动城乡统筹发展，关系党和国家事业的发展全局。

市委六届三次全会提出“把城乡一体化作为基础战略”，“不断提升城乡统筹发展水平”，这不仅是贯彻落实中央和省决策部署的重要体现，而且表明了市委市政府加快城乡一体化步伐的决心和信心。

当前，淮安进入了全面跨越赶超的关键时期。

我们要深刻领会市委全会精神，充分认清推动城乡统筹发展的必要性，积极探索缩小城乡差距、破解二元结构新路，加快构建城乡发展一体化格局，进而为全市科学跨越发展提供基础支撑。

突破视域局限夯实基础地位
在市委六届三次全会提出的“六大战略”中，城乡一体化战略与其他五大战略之间存在着千丝万缕的联系。

一方面，城乡一体化战略的加速推进，将为其他五大战略提供基础支撑;反过来，其他五大战略推进的成果，又将进一步助推城乡一体化战略步伐不断加快。

因此，全会把城乡一体化作为基础战略，体现了市委市政府对淮安发展形势的准确判断，对淮安科学跨越发展战略的深刻把握。

没有城乡一体化发展，就没有“三农”问题的真正解决。

“三农”问题源于城乡二元分治的历史现实，解决“三农”问题，同样要从破解城乡二元结构入手，通过以工促农、以城带乡实现农业增长、农民增收、农村稳定。

没有城乡一体化发展，就没有城市的发展。

虽然我们置身于城乡二元结构之中，但城市与乡村依然呈现出互相依存、唇齿相依的关系。

不仅农村需要来自城市的物质和精神产品，反之，城市也需要农村提供基本的农副产品、工业品消费市场以及相当数量的劳动力资源。

近年来国家重推的“万村千乡市场工程”、家电下乡等政策，正是在城乡一体化视野中托举城市相关产业的务实之举，这足可表明，农村是城市不可或缺的腹地，城市发展的支撑和依托在农村。

没有城乡一体化发展，就没有经济社会发展全局目标的实现。

这不仅因
为农村本身就是区域发展的重要组成部分，而且因为在经济社会发展全局中，农村的意义与价值远远超出其本身的空间，对区域发展具有基础性作用。

近年来，杭州等地纷纷打破传统的城市中心主义视域的局限，通过强化区县协作、城乡产业协作、镇村建设、农村土地综合整治以及城乡公共服务体系建设等举措，实现了农民人均纯收入的快速增长，推动了县镇村三级的大发展大跨越。

可以说，城乡一体化基础战略推进得如何，不仅关系“三农”问题的解决，而且关乎城市乃至区域发展全局。

对淮安来说，又好又快推进城乡一体化基础战略，可以引领实现城乡空间合理布局、三次产业协调发展、要素资源自由流动、基础设施衔接配套、公共服务均等共享、居民生活同步改善，为加快淮安苏北重要中心城市建设、全面建成小康社会提供有力支撑。

创新发展路径加快推进步伐
相比于苏南等发达地区，我市城镇化水平不高，推进城乡统筹发展的压力更大、任务更重。

从直观看，我市镇村产业支撑不强，城镇化质量不高，农村发展滞后，但这仅仅是城乡二元结构中最为“可视”的部分。

我们更需要寻找城乡二元结构的内在“机理”，进而明晓城乡一体化之所以为“基础”战略的根本原因。

首先，城乡投入二元化结构仍然存在。

数据显示，2008年—2012年，全市城镇规模以上固定资产投资由382.12亿元上升到848.69亿元，占全市投资总额的68.4%;而农村规模以上固定资产投资由23.32亿元上升到57.21亿元，仅占全市的4.6%。

2012年全市规模以上投资中，农业投资为6.64亿元，在三次产业中占比仅为0.5%。

城乡建设和产业投入的二元化必然带来一系列的“二元化后果”：2012年我市城乡居民人均可支配收入差距已由2008年的8350元扩大到13157元。

此外，在基础设施水平、公共服务水平、社会保障水平以及消费水平等方面，我市城乡之间仍然存在不小的差距。

其次，城乡规划破解二元化结构刚刚起步。

长期以来，包括淮安在内的大多数地区的区域发展规划均以城乡分治为前提，直至2007年，《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布，城乡规划统筹才从国家层面获得推进实施的法律依据。

与全国大多数地区一样，我市规划工作总体上存在“重城轻乡”现象。

农村在2005年以前没有规划，之后也只编制了简单的村庄布局规划。

从2010年起，才对市辖区内村庄开展规划试点。

最后，农村体制机制改革有待深入。

一方面，农村生产经营体制机制落后。

以家庭农场、农民专业合作组织、农业龙头企业为代表的新型经营主体数量少、实力弱，难以发挥支撑带动一方产业发展的骨干龙头作用，小生产与大市场之间的矛盾突出。

另一方面，城乡资源配置的市场机制亟待健全。

农村劳动力转移无组织、自发性“外流”现象突出，低技能、体力性低端就业仍占多数。

土地资源开发利用机制不合理，农村腾出的建设用地，多被调剂到城镇，增值收益很少返还给农村，再一次形成了城市对农村的挤占。

农村资本市场培育不足，投融资平台发展滞后，金融服务严重不足，资金要素供给亟待破局。

对现实的解读是为了更好地前行。

只有立足淮安实际，认清城乡统筹发展的现实条件，才能有的放矢地加快城乡一体化推进步伐，不断提升城乡统筹发展水平。

做好三个统筹促进融合发展
当前是我市推进城乡一体化战略的关键时期，任务很重、压力很大。

但我市具备一定的产业基础、环境资源和政策优势，具有广阔的提升空间和较强的发展潜力，在推进城乡一体化基础战略上不仅可以有所作为，而且可以有大作为。

推进城乡一体化基础战略，需要进一步明确目标思路。

我们要以新型城镇化为导向，不断强化工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步融合发展，推动工业向园区集中、人口向城镇和社区集中、土地向适度规模经营集中，有效构建“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的新型城乡关系，全力实现城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、就业社保一体化、社会管理一体化等“六个一体化”目标。

围绕这一目标思路，要突出重点做好“三个统筹”，促进城乡融合发展——首先，统筹规划城乡空间，构建新型体系结构。

成都统筹城乡综合配套改革试验的最主要经验就是改变“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至
乡、村一级，变单纯的城市规划为城乡规划，结束了农村发展建设的无序状态。

推进城乡一体化基础战略，同样需要仿效“全域成都”的规划模式，在淮安推行全域规划，着力构建“中心城市—县城—小城镇—新型村庄”层次清晰的城乡空间格局。

其次，统筹发展城乡产业，提升区域竞争力。

产业是区域发展之基，没有产业依托，也就谈不上城乡统筹发展。

重庆市在推进统筹城乡改革和发展中，通过加快二三产业发展，降低农业就业比重，为城乡一体化发展奠定了良好的产业基础。

借鉴重庆经验，在推进产城融合的同时，也要加快“产村融合”步伐，一方面加快推进农业现代化，另一方面着力推动新型工业化和现代服务业发展，大力发展农村非农产业，让更多农民靠工商服务业谋生，进而形成以现代科技为支撑、现代经营为基础、现代农民为主体、三产联动为特征的产业多元素融合发展新格局。

最后，统筹城乡基础设施，推进公共服务均等化。

破解城乡二元结构，在很大程度上意味着推动城乡建设和公共服务的一体化。

目前，全市农村公共基础设施滞后，如一级公路乡镇通达率仅有58.2%，镇村公交开通率仅为12.2%，全省最低。

因此，要进一步加快基础设施向农村延伸，着力解决基础设施的城乡差别。

与此同时，加快推进公共服务一体化。

医疗是生命安全问题，教育是民生之基，就业是民生之本。

必须紧紧抓住这三个民生关键领域，逐步建立层级分明、覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系。

推进城乡一体化基础战略，基础在农业，难点在农村，关键在农民，不仅要求我们着眼长远、统筹谋划，而且要求我们立足当前，积极探索，以实际行动切实把市委六届三次全会的相关部署要求落到实处。

比如农村产权制度、农村投融资体制、社会保障制度等等，都需要我们进一步加大改革创新力度，积极探索符合实际、独具特色的体制机制，从而激发农村改革发展的活力，又好又快地推进城乡一体化进程。